探索国家公园绿色发展新体制——盐城市自然保护区优化体制机制引发的思考

2018年12月5日 11:16 来源:中国领导科学 字号:

■曹路宝

[摘 要]新形势下自然保护区在体制机制方面还存在一些矛盾和不足,迫切需要借鉴国内外国家公园建设的经验做法,以生态特区建设为依托,探索建立自然生态系统保护的新体制新模式。本文联系盐城自然保护区体制机制优化的思路对上述问题进行了深入的分析。

[关键词]自然保护区;体制机制;国家公园;绿色发展

[中图分类号] F205 [文献标识码] A [文章编号] 2095―7270(2018)06―0076―03

[ 作者简介 ] 曹路宝,中央党校(国家行政学院)45 期中青一班学员,中共江苏省盐城市委副书记, 盐城市人民政府市长。

党的十九大报告强调:“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”从国家顶层设计和江苏的实践来看,由建立生态特区走向创建国家公园,是推动保护区高质量发展的重要方向,对于加强生态文明建设具有十分重大的意义。

一、国家公园是自然保护区未来发展的重要方向

国家公园的概念源自于美国。它是自然资源禀赋最高、旅游体验最佳、保护与发展关系处理得最好的地理空间,是自然保护体系和生态文明体制建设的重要组成部分。建立国家公园体制,是党中央、国务院加强国土空间管理和生态资源保护的重大制度创新。

推进生态特区建设、探索建立国家公园,是践行生态文明理念的具体行动。国家公园是生态文明建设的重要载体,也是生态文明理论传播的示范地和制度探索的试验田。盐城拥有世界上最大的麋鹿种群,栖息着世界上最大的野生丹顶鹤种群,建有中国鸟类品种最多、数量最大的保护区。我们依托两个国家级自然保护区,于2017年6月正式启动生态特区建设,积极申报世界自然遗产,组织开展国家公园体制试点课题研究,努力探索生态优先、绿色发展的新模式。

推进生态特区建设、探索建立国家公园,是打造城市生态品牌的战略选择。对照国家公园体制试点选择标准,我们具有良好的生态资源和基础条件。从自然生态系统代表性看,两个保护区均位于具有国际重要影响的黄(渤)海湿地范围,重点保护的丹顶鹤和麋鹿符合“具有国家象征、代表国家形象、彰显中华文明”的国家代表性、典型性特征;从面积适宜性看,珍禽保护区面积119万亩,麋鹿保护区面积4万亩,整个生态系统的原真性、完整性得到了有效保护。通过生态特区和国家公园建设,可以有效整合湿地、森林、滩涂、生物多样性等丰富资源,把独特的生态底蕴转化为城市发展的战略品牌。

推进生态特区建设、探索建立国家公园,是完善自然保护区体制机制的有效路径。无论是设立生态特区,还是建立国家公园,其重要的着力点都在于推进保护区管理体制机制的不断优化和完善。目前盐城两个保护区实行“双重领导”的管理体制、“保护区综合管理、各部门执法处罚”的监管模式、“分级分块负责”的工作机制和“多方合作”的科研方式,为保护区发展起到了积极作用,但在管理体制机制方面还存在一些矛盾和不足。从管理部门看,省主管部门与市级政府双重管理的模式,导致了权责不相对应;从土地权属看,珍禽保护区核心区土地使用权在保护区,但在缓冲区、实验区范围内还有土地属于国有盐场、农场和相关村居,统筹管理难度较大;从监管执法看,保护区缺乏有效的监管手段,不具备执法资格,对发现的违法违规问题无法及时有效处置,等等。推进生态特区建设,争取国家公园体制试点,可以整合各类资源要素,实现统一高效管理,有效破解自然保护区发展过程中的体制机制瓶颈。

二、国内外国家公园建设的主要做法和经验

国家公园作为严格保护和合理利用自然文化资源的典型模式,已在全球200多个国家和地区推广。我国在充分吸收借鉴国外国家公园管理经验的基础上,从2015年开始,先后在青海三江源、湖北神农架、福建武夷山等地开展国家公园体制试点。经过一段时间的探索与实践,在国家公园功能定位、管理模式、建设任务等方面逐步形成共识,为保护区更好发展提供了路径选择。

一是强调保护优先。各国都将资源保护作为国家公园的首要使命,要求保持其真实性、完整性,做到可持续利用。同时,也强调将国家公园自然和文化资源的公益服务功能放在突出的位置,促进其为大众共享。美国国家公园建设的最高宗旨就是保护好国家公园的自然景观资源和人文景观资源,把国家公园当作大自然博物馆。欧盟制定了《欧洲保护区可持续旅游宪章》,实行保护区可持续旅游开发认证制度,促进旅游企业、旅游活动在保护地生态环境保护方面自我约束和管理。我国国家公园建设的纲领性文件《建立国家公园体制总体方案》明确提出了“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的建设理念。三江源、钱江源等国家公园都依据保护对象的敏感度、濒危度、分布特征和遗产展示的必要性,坚持保护优先,实行分区差异化管理。

二是重视立法保障。各国特别是发达国家均在国家层面上进行国家公园立法,形成了较为成熟的法规体系。《国家公园管理局组织法》作为美国国家公园开发与保护主要法律依据之一,立法层次仅次于宪法。加拿大分别从国家公园的管理组织机构建设和自然生态资源属性,制定了《加拿大国家公园局法》和《加拿大国家公园法》。我国武夷山、神农架等国家公园也根据各自的管理目标和任务,相继启动了国家公园立法工作,做到“一区一法”科学规范管理。

三是实行统一管理。各国无论是中央垂直管理还是以地方为主的管理,均有一个统一的管理机构进行综合管理。美国率先在管理上打破行政边界的阻隔,由国家内政部下属的国家公园管理局统一管理。日本核心自然风景资源的国家公园都交由环境署进行具体的管理指导。我国三江源、武夷山、祁连山等国家公园均成立了国家公园管理局或管委会,对原有各类保护地机构、编制进行了整合,实现“一个保护地、一个牌子、一个管理机构”,从根本上解决了多头交叉管理等问题。

四是鼓励公众参与。各国国家公园无一例外地都强调社区和公众的多方参与,保证对国家公园的有效监督。美国国家公园管理局对涉及资源开发利用甚至恢复建设的项目审查,都要组织有当地社区居民代表参加的听证会。欧洲部分国家公园与一些非政府组织、私营机构建立了伙伴关系,在科学研究、法律监督、环境教育等方面较好地弥补了保护管理上的缺失。我国的国家公园通过建立社会投资、志愿服务、科研合作、公众监督等机制,有效提升了国家公园的科学管理水平。三江源国家公园还提供生态管护公益岗位,吸引当地牧民加入管护队伍,构建了“点成线、网成面”的管护体系。

三、以生态特区建设为依托探索建立国家公园的基本思路

目前,江苏省已将盐城两个国家级自然保护区纳入生态特区建设范围,各项工作正在有序推进,这与国家公园体制试点的相关要求和目标任务是高度契合的。具体的工作思路是:以建设生态特区为依托,以创新体制机制为切入点,积极争取国家公园体制试点,推动形成自然生态系统保护的新模式,促进生态环境治理体系和治理能力现代化,实现人与自然和谐共生。

(一)加快推进生态特区建设,争取国家公园体制试点。参照建立国家公园体制的原则要求、目标任务,结合江苏省提出的指导意见,进一步完善盐城生态特区建设方案,细化建立生态特区的工作目标和重点任务,为争取国家公园体制试点奠定基础。坚持科学规划引领,在建立生态特区的过程中,学习借鉴国内外国家公园的经验做法,超前编制国家公园总体规划,划定科学合理的功能分区,既为当前生态特区建设提供依据,更为未来建立国家公园提供指引。密切跟踪国家公园试点动态,适时加强与国家相关部委对接,力争第一时间向国家申报试点。

(二)探索创新管理体制机制,实现权责的有机统一。借鉴三江源国家公园管理局的试点经验,在现有自然保护区管理机构基础上,整合相关管理力量,适时组建生态特区管委会,统一管理特区范围内相关自然资源,统一规划特区生态治理、修复与建设,统一管理各类资源开发利用活动。积极争取管理授权和执法委托授权,由市级政府或者生态特区管委会代理行使自然资源资产的管理权,建立涵盖环保、国土、水利、林业、海洋与渔业、治安等要素的综合执法队伍。加强特区空间用途管制与监控,完善监测指标体系和技术体系,定期对生态特区开展监测,强化国家公园生态系统状况、环境质量变化等评价评估工作。

(三)切实加强自然生态修复,提升科学保护水平。着眼国家公园定位,建立生物多样性科研监测中心,强化科研能力建设,分类开展动植物动态、生态系统、环境质量等监测工作,为生态修复保护提供技术支撑。构建完善生态补偿机制,围绕江苏省确定的生态修复治理“四大工程”(栖息地恢复、清流补湿、外来物种防治、封禁保护),积极争取生态补偿资金和专项资金,加大生态保护投入,推进生态修复保护。整合湿地、森林、滩涂、多样性生物等独特资源,构建生态廊道和生物多样性保护网络,串联精品旅游线路,积极申报世界自然遗产,打响城市生态旅游特色品牌。

(四)强化国际科研合作交流,大力普及生态保护理念。加强特区专业技术人才队伍建设,构建开放式科研平台,与国内外知名高校和科研院所广泛交流合作,积极参与东亚—澳大利亚候鸟网络等国际组织保护行动,打造国际湿地论坛永久会址。深入开展科普宣传,加强全国科普教育基地建设,吸引公众探寻自然奥秘,让关爱野生动植物、保护自然环境的理念深入人心。结合创建生态特区、申报世界自然遗产等工作,大力宣传国家公园建设的重大意义,及时回应社会关切,推动形成社会共识。

(责任编辑:陶元浩)