党领导基层治理的功能与路径分析

2018年12月5日 11:48 来源:中国领导科学 字号:

■郑琦

[摘 要]基层党组织领导基层社会治理的核心问题在于如何充分挖掘自身的政治属性与社会属性,实现党的领导与基层自治的有机统一。这就要求基层党组织进行双向赋权:既要扶持社会发育,引导社会成长;又要约束和改造行政权力的向下延伸,实现两者的互动与平衡。实践中,基层党组织需要通过推动基层发展、突出政治功能、扎根基层社会、激发内生动力等措施,在引导基层社会发展中更好地实现党的领导。

[关键词]党的领导;基层社会治理;基层党组织

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号]2095―7270(2018)06―0091―05

[ 作者简介 ] 郑琦,中共中央党校(国家行政学院)党的建设教研部副教授。

党的十九大在党章修改的过程中,把领导基层社会治理纳入街道、乡镇党的基层委员会和村、社区党组织的职责之中。这是我们党顺应社会组织形式以及社会治理环境深刻变化的新形势,加强党对基层社会治理领导的新举措,对于新时代加强和创新社会治理,坚持和加强党的领导具有重要意义。

一、党领导基层治理的理论基础

恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出:“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家。”[1]依据这一论断,国家虽然产生于社会,但国家一旦形成,它与社会之间就是相互脱离的关系,政党恰恰是联接国家与社会之间的桥梁和纽带。政党处于国家与社会之间,是兼具政治属性与社会属性的特殊组织。一方面,政党要与国家相结合,使党的纲领、主张转变为国家的法律和政策,并通过行使公共权力予以贯彻执行。另一方面,政党要与社会相结合,使民众的意愿、诉求转变为党的纲领和主张,进而获得民众的授权取得执政合法性。这就要求政党同时具有政治属性及社会属性,前者是其目标指向,后者是其社会基础。政治属性与社会属性同时兼具也是政党区别于政府组织和社会组织的本质所在。

然而,国家与社会遵循的运作逻辑是不同的。国家遵循行政化的运转模式,有庞大的科层体系作为结构支撑,有源源不断的行政资源作为物质保障,以强制性的命令、指示、规章制度作为工作方式,具有垂直性、规范性、工具理性的特点。相反,社会遵循的是社会化的运转模式,人与人之间通过交流、协商形成松散的社会关系网络,流淌其间的是信任、互惠、合作等社会资本,而起规范作用的是风俗、传统、道德等非正式制度,具有横向性、松散性、价值理性的特点。政党在国家与社会之间会受到来自国家与社会不同的压力与影响,同时在深入国家或社会的过程中,也需要遵循行政化和社会化不同的运作逻辑。

在基层,一边是自上而下的行政权力,一边是自下而上的自治权利;一边是行政化的运作逻辑,一边是社会化的运转模式。因而,基层党组织与基层治理的核心问题就在于面对不断变化的国家-政党-社会关系。基层党组织必须充分挖掘利用自身的政治属性与社会属性,通过有效地行政化或社会化的运作逻辑,引领和协调两种不同权力的平衡,最终在基层实现党的领导与基层自治共生共强的发展目标。

二、党组织在基层治理中的功能定位

西方学者提出,一旦正式的政府被废除,社会就开始发挥作用。普遍的交往开始出现,并且共同的利益产生共同的安全。具体说也就是政府改变其全能形象,企事业单位不再办社会。这一改革势必会促使社会的自我发展。然而,我国改革开放后,城市单位制的解体、农村人民公社的解散、基层群众自治制度的确立,并没有使中国的基层社会自觉走上社会自治的道路。多年来,基层社会转型的一个重要标志是行政权力逐渐从社会领域退出,但在中国基层却出现了“国家退不出”或“社会长不成”的窘境。以至于一些地方为了维护社会稳定,不得不重新动用行政力量来解决基层社会的问题,回到过去行政化的老路,背离了基层群众自治的目标。

究其原因,改革开放前高度组织化的社会形态以及与此相伴的行政权力一杆到底的运作逻辑,在很大程度上仍然影响着当代中国社会在组织化过程中的路径选择。因为历史是重要的,不去追溯渐进的演化过程,就无法理解今日的选择,而“你能到哪儿,取决于你从哪儿来,有些目的地,你从这里根本就无法到达”[2]。

以城市单位制向社区制转变为例。单位制的衰落使个体摆脱了对单位的依附,个体的自由度大大增加,同时市场经济提供了平等竞争的机会,在追求利益的过程中,个体的独立意识也不断提升。但在这一过程中社会并没有相应地自下而上形成新的自组织模式,当时活跃于城市社区中的组织数量很少。以北京市朝阳区为例,2000年之前成立的社区社会组织只有62家,大量的社区社会组织都形成于社区建设之后。为什么当单位的社会性控制从社区撤离,为社区自组织留出了可能的空间,而社区中的居民没有自下而上地推动自组织的形成呢?组织成本固然是一个重要原因,但即使在美国这样一个崇尚社会自治的国家,搭便车的问题也同样存在。那么另一个可能的解释就是长期以来在单位制的作用下,人们对政府的依赖心理。与强调平等与个人主义,干一点小事也要成立一个社团的美国人不同,中国人可能更习惯于将组织的事宜交由党和政府去完成。

在对朝阳区779名社区居民的随机问卷调查中,当被问到:“如果社区中开始组建某社会组织,且您也想参加该组织的活动,那么您希望由谁来牵头组织”时,超过70%的居民选择了居委会或街道。接下来被问到:“如果大家都还没有什么行动,您愿意出面牵头组织吗?”只有9.4%的居民表示非常愿意,而明确表示不愿意的居民占21.4%。[3]可见,与自己牵头组织相比,居民更愿意由党和政府来承担社会的组织职能。

居民对居委会的依赖,在很大程度上是单位制下职工对单位依赖的延续。有观点认为,单位制到社区制转变的一个重要表现就是从原来的“有事找单位”,变成了现在的“有事找社区”。在这一意义上,居委会和单位都是作为国家权威在社会基层的代表与人们发生联系。不同的是,单位体制下由于国家和单位控制了绝大部分的稀缺资源和结构性空间,导致个体没有资源、也没有需求建立社会自组织。在社区制下原有的组织纽带日渐消除,社会有了自由流动资源和自由活动空间,然而人们的依赖心理却仍然没有消除,自下而上结社的意愿仍不强烈。因而,在缺乏外部培育的情况下,很难通过自组织的方式来构建基层的新秩序。

城市如此,农村亦是如此。在基层社会转型的过程中,民众对党和政府存在着一种既挑战又依赖的矛盾心理。挑战体现为个体意识的增强,要求自由选择、自主决策的权利。依赖体现为仍然希望由党和政府来牵头、来组织,从而实现和保障个体的权利。在这背后是基层权力结构的调整,基层群众自治制度的推行,要求政府所代表的行政权力逐渐从基层社会退出,社会自治权利不断扩大。但社会权力目前尚不足以支撑整个基层社会的权力架构,因而,社会又寄希望于有一个强而有力的外部力量,在社会扩权引起权力结构变革的同时保证一定的稳定性,使整个权力架构能够正常运转。

这个外部力量,从目前的中国基层社会图景中分析,党组织最为适宜。党组织可以为国家行政权力的向下延伸与社会自组织发育的向上生长提供一个现实的操作空间与平台,在两者之间进行双向赋权[4]:一方面,扶持社会发育、培育社会自组织,引导社会逐步成长,并且在引导的过程中发挥政党的政治属性,使社会的发育坚持中国特色社会主义方向,抵制其他力量的干扰;另一方面,在一定程度上约束和改造现有国家行政权力延伸到社会中的触角和机构,防止行政权力在基层社会的不当扩张,同时通过政党的社会属性,帮助基层政府在介入基层社会的过程中淡化权力色彩,更好地实现与社会融合,推动基层社会的健康发展。

综上所述,在基层,相对于传统的国家、社会和政党关系来说,变化最明显的是原先国家、社会与政党三位一体的“一元格局”已经被国家、社会、政党各自相对独立存在的“三角格局”所取代。基层群众自治制度的推进使以国家为代表的行政权力在不断转化并适度减弱,而社会自治力量不断增强。在这一变化过程中,基层党组织只有主动适应并积极推动、引导基层自治的发展,在给社会不断释放发展空间的同时,保持必要的权威与能力,使基层自治的发展始终坚持正确的方向,实现党的领导与基层自治的有机统一。

三、基层治理中加强党的领导的路径

(一)统筹协调推动基层社会发展

按照《党章》规定,基层党组织,特别是与基层社会直接相关的街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,承担着“领导本地区工作和基层社会治理,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”的重要职责。落实这一职责,就需要基层党组织在社会发展过程中,结合本地区的具体问题与资源特点,根据“双向赋权”的原则,统筹协调自上而下的行政权力与自下而上的自治权利,推动基层社会的发展。正如毛泽东同志在《关心群众生活,注意工作方法》中所强调的:“一切空话都是无用的,必须给人民以看得见的物质福利。我们还有许多同志的头脑没有变成一个完全的共产主义者的头脑,他们只是做了一个方面的工作,即是只知向人民要这样那样的东西,粮呀,草呀,税呀,这样那样的动员工作呀,而不知道做另一方面的工作,即是用尽力量帮助人民发展生产,提高文化。”

根据既有的实践案例来看,大致可以分为以下四个环节:

一是问题导向,找出制约本地区发展的突出问题,再寻找解决方法。不同的问题有可能会导致截然不同的党组织作用路径。例如在一些贫困村,党组织注重资源的整合与统筹,想尽一切办法努力把当地的经济搞上去;但在一些发达的村里,党组织要做的是明确边界,把一些经济职能尽可能剥离出来,站在更高的层面来进行领导。二是探索创新,目前的探索大致呈现出以下趋势:在功能上,从依靠管控功能逐步转向强化服务功能;在结构上,从以自上而下垂直管理为主体的组织系统转向横向延伸、覆盖与纵向统领、嵌入相交错的组织网络;在行为方式上,从单向的政治动员和意识形态统御逐步转向整合资源、聚合与协调利益以实现领导权;在管理技术上,既有限度地应用了政治议程中的协商、投票民主参与形式,也比较广泛地采用行政管理的组织变革工具,诸如信息化、精细化、流程再造、协同与整体性机制构建,将其纳入党在基层的再组织化过程,使组织的行动纲领得以有效贯彻执行[5]。三是调动资源,基层党组织的可调动资源主要包括:(1)党员干部的资源,例如在职党员回社区报告、基层走亲、结对帮扶等都是将外部的党员、干部资源向基层引入;(2)基层队伍的资源,例如浙江省提出的“两个20%”的政策,上海解决社区工作人员的编制问题等,都是尽可能提高基层队伍的待遇,畅通基层干部的发展渠道,吸引广大优秀人才扎根基层;(3)区域的资源,通过区域化党建,加强与驻区各单位的联系,整合相关资源,进而提升基层党建的成效。四是引导自治,充分利用和发挥群团组织、社会组织等外围组织的力量,同时对于党员和普通群众在参与自治的过程中进行认知和能力的培养。

(二)突出基层党组织的政治功能

政治功能是基层党组织的“魂”,是基层党组织的根本属性。党的十九大报告明确要求基层党组织要突出政治功能,把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。基层党组织是党的领导延伸到基层的重要载体。它在基层社会中是要发挥领导作用的,是为了履行党的政治责任、巩固党的执政基础、实现党的执政目标而存在的。为此,要把发挥基层党组织政治功能作为首要任务,充分发挥基层党组织在社会基层组织中的领导作用,确保党的理论和路线方针政策在基层落到实处,努力使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。

突出基层党组织的政治功能,既要将全面从严治党的要求和责任层层传导到基层,又要注重调动党员、群众的内生动力,通过紧紧抓住党员、群众的现实需求,充分挖掘党组织的政治功能,从政治的角度做好人的工作,围绕政治认同、价值共识做文章,引导党员、群众积极投身中国特色社会主义事业的建设中。一是旗帜鲜明地亮出基层党组织的政治属性,加强政治引领。关键在于坚决维护习近平总书记在党中央和全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导;严肃党内政治生活,真正使党的组织生活、党员教育管理严起来、实起来;有效贯彻落实党的各项任务。二是充分挖掘基层党组织的政治功能,包括利益表达、利益整合、政治录用和政治社会化,完善自下而上的反映及基层民主协商的渠道,有效吸纳社会优秀人才,构建新时代的“双轨政治”,实现党的领导,维护基层社会的长治久安。

(三)以服务扎根基层社会

服务功能是基层党组织“根”,是基层党组织的功能要求。虽然十九大报告提出要突出政治功能,但并没有否定基层党组织的服务功能。在全国组织工作会议上,习近平同志明确要求全党要把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点,通过不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,赢得群众对党的信任和拥护。

党的十八大作出加强基层服务型党组织建设的重大部署,很多基层党组织通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众,夯实了党的群众基础,留下很多宝贵经验。各地在基层服务型党组织建设的过程中,结合时代特点和群众需要,不断增强党组织的社会化程度,改进和创新工作方法,有效扎根基层社会。主要体现在强化服务意识、创新服务方式、构建服务载体、加强服务保障,使基层党组织有意愿、有平台、有资源、有能力为群众服务。通过服务功能的加强,重构并增强了党与社会的联系纽带和互动渠道,为党组织在社会领域的存在与发展赢得了生存空间与社会支持。这些好做法与好经验,在新时代仍然需要继续坚持,推动基层党组织在强化服务中更好地发挥领导作用,将基层党组织的政治功能寓于服务功能之中,通过服务功能来强化基层党组织的政治功能,进而实现党组织扎根基层、夯实基础的目标。

(四)增强基层党组织的内生动力

基层党组织要想有效领导基层,关键还在于加强自身建设,使党组织成为基层社会中坚强的领导核心。随着全面从严治党向基层延伸,自上而下的党建压力在不断增强,基层党组织的工作任务不断增多,工作要求不断提高。这就需要充分调动基层党组织和广大党员、群众的积极性、主动性。否则不仅难以有效领导社会,甚至可能连上级党组织交代的任务都难以完成。就激发基层党组织的内生动力而言,大致集中在以下三个层面:一是形式创新,触动党员的感官,让党员觉得有趣,愿意来参加;二是机制创新,触动党员的利益,让党员觉得有用,自然就会响应;三是价值创新,触动党员的灵魂,让党员真正认同,自发地投入到党的建设中来。三者之间并不是完全割裂的,无论是形式创新还是机制创新,都要以价值创新为引领,否则有可能就会演变成为创新而创新,甚至出现娱乐化、庸俗化、形式化、利益化等问题。不过,要想价值创新,触动灵魂也不是那么容易的。它需要有载体、渠道,只有通过形式创新、机制创新,让党员群众愿意、喜欢参与党组织的活动,逐渐了解、认可党组织的理念,才能实现价值引领,否则价值引领也会变成空谈。

[注 释]

[1]恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京:人民出版社,1972:168.

[2]罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来[M].王列,赖海榕,译.南昌:江西人民出版社,2001:210.

[3]郑琦.社区共同体生成的路径依赖与超越:基于北京市朝阳区的问卷调查[J].北京社会科学,2010(6): 55-58.

[4]容志.政党社会化与地方治理嵌入:一个分析框架[J].社会主义研究,2008(5):58-62.

[5]孙柏瑛,蔡磊.十年来基层社会治理中党组织的行动路线——基于多案例的分析[J].中国行政管理, 2014(8):61.

(责任编辑:郑寰)