把握科学立法的三个维度

2019年1月2日 10:29 来源:法制日报 字号:

如习总书记所言,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题,不是什么法都能治国,也不是什么法都能治好国,必须科学立法。科学立法是保证法规质量的重要基础和前提。如果说,传统的立法是经验立法、主观立法、政绩立法、感觉立法,那么,现代立法必须是科学立法、民主立法、依法立法。如何科学立法呢?

一、科学理念

马克思说过,立法者“在任何时候都不得不服从经济条件,并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。”如何才能准确地“表明和记载经济关系,马克思的要求是:“立法者应该把自己看作一个自然科学家,他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。”这里所说的“表述法律”,就是要求立法者像一个自然科学家一样,在法律中准确地表述社会关系的现状和发展方向,即社会关系的客观规律。

规律是事物内在的客观必然性,不因人类发现、认识与否而普遍地发挥作用,也不因时间、地域、民族等的不同而有所差异。规律是一种客观存在,不以人的喜好和意志为转移,既不能被创立,也不能被消灭,只能被发现。法律作为一种社会规范,是社会关系的反映,立法者要对社会关系作出规范,必须准确认识、把握和反映社会关系的客观规律,不能任性地、随意地创造,必须受客观规律的影响和制约。所以,科学立法,就是不能超越社会、经济的发展规律,不能盲目制定不合实际、无法实施的法律,就是要把符合规律的东西,把通过实践证明是好的做法固定下来。不顾客观规律,超越社会发展的承受程度,不考虑社会成本,都是不科学的立法。

其次,立法在反映和体现客观规律的同时,还必须遵循法律体系自身的内在规律。立法贵在衡一,法度不齐,则守法者惑。科学立法,就是要遵循法律体系的完整统一、协调衔接、内在和谐,只有符合法律自身的内在规律,才能有效规制社会生活、调整社会关系,建构起理想的社会秩序。

衡量是否科学立法,有两个标准:一是对规律认识、把握的程度;二是对规律尊重和反映的程度。在对待规律和法律的关系上,既不能过分夸大立法者的创造作用,以为创制法律可以不顾规律,也不能否认立法者的创造作用,以为规律可以直接地生出法律来。

二、科学内容

科学立法的一个重要标准就是,科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务,科学合理地规范国家机关的权力与责任。

关于权利与权利,必须坚持权利平等原则,任何组织,任何个人都不能有任何特权,必须统筹兼顾好不同社会群体、不同阶层之间的利益诉求;关于权利与权力,必须以公民私权利保障为重点,对公权力进行必要的规范、制约和监督,保持权利和权力之间的平衡;关于权利和义务,权利和义务必须对等,有义务必有权利,义务来源和从属于权利,义务的设定必须也只能是为了权利;关于权力与责任,必须树立“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,违法必追究”的观念,坚持权力与责任相统一的原则,做到权力与责任紧密挂钩,权力与利益彻底脱钩。

现实中的一些立法不科学。比如,公民权益保护不够,某种需要及时解决的重大民生关切问题、权益保障问题迟迟得不到解决,管不了的或不愿意管的就禁,治不了的或不愿花功夫去治的就限,制度设计不周延,救济措施不足,保障手段有限;有些立法看上去很美,但中看不中用,成为“观赏性立法”,有些立法出台后束之高阁,多年闲置,保护民众权益的立法成为“休眠立法”。

科学立法,应当进行关键的内容考虑。在对公民、法人和其他组织的权利保障方面,应当由立法予以规定的权利得到及时规定,不能进行不适当的限制和干预,对公民义务的设定,应当从实际出发,合理、适当,并充分考虑到公民、法人和其他组织权利与义务的对等性、平衡性。在对国家机关权力与责任的规定方面,既要避免重权力、轻责任,特别是只有权力、不承担责任的情况,也要避免过于强调国家机关责任而忽视其权力的情况。

三、科学方法

科学立法一定是民主立法。立法是各种社会利益的分配和协调,是不同利益主体之间的博弈,因此,通过立法对利益的调整,必须进行理性的沟通与平衡,必须体现和保障各利益主体不同的正当利益,进而形成共识,达成各方均能接受的方案。没有民主的立法程序,就很难有科学的立法内容。所以,科学立法,必须建立和完善一套最有利于多数人表达意志和利益的民主程序,程序越民主,多数人的意志和利益就表达得越充分,立法的内容就越接近科学。

立法是否科学,要看立项是否科学。立法项目的合法性、必要性、可行性、前瞻性、合理性等问题研究得充分、透彻,立法质量就很高。实践中,不少地方和部门在编制立法规划时,凭领导个人喜好决定法规立项,一些强势部门在法规立项中主观随意性较大,这必然损害科学立法目标的实现。所谓科学,就是能结合本地区自然条件、社会经济条件,围绕本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题,进行充分的调查、研究、论证,抛弃一切违背科学的主观立法、随意立法、任性立法,真正制定出具有地方特色的可操作的、管用的立法。科学立法的本意就是要实事求是,从地方实际出发。

立法是程序性、技术性工作。开展立法协商,充分发挥各方面力量在立法协商中的作用,探索立法中重大利益论证咨询机制,探索立法中公众意见采纳情况反馈机制。这些都是科学立法必须遵循的做法。首先,从立法程序讲,要制定如何立法的技术手册和程序规范,从立法活动的各个环节设定科学的质量标准,统一指导和规范各级立法机关。其次,就是从拟订立法规划、制定立法计划到条例草案的起草、调研、征求意见、审议、表决等各个环节都有科学的细化标准,并能采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证等形式和方法,通过健全和完善审级制度、审议制度、辩论制度、重大问题的事先协调和请示报告制度等,为科学立法提供依据和保障。

总之,法是治国安邦之利器。所立之法要立得住、行得通、真管用,必须科学立法,若质量不过关,不仅影响执法、司法、守法的效果,更会影响到法治的实现。(田成有)