罗宗毅:在国家治理中发挥党的统筹协调作用

2019年3月1日 13:57 来源:中国领导科学 字号:

■ 罗宗毅 全国政协委员、原中央党校教育长

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出、十九大进一步明确的我国全面深化改革的总目标,是我国社会主义制度的自我完善和党的执政方式的转型升级。

中国共产党作为执政党,是推进国家治理现代化的领导者、组织者和实施者,是领导人民进行国家治理的核心力量。坚持和加强党的全面领导,必须贯彻到国家治理的各个层面、各个环节,充分发挥党在国家治理中的统筹协调作用。

发挥党在国家治理中的统筹协调作用,需要在思想理论上弄清楚为什么要统筹协调、谁来统筹协调、统筹协调什么以及如何统筹协调等几个问题,这些问题关系党在国家治理体系中的领导地位、领导作用、领导方式、领导内容等诸多方面。我想从系统论角度对这些问题谈点个人粗浅的认识。

一、为什么要统筹协调

国家治理是一项涉及多主体、多领域的系统工程,需要各相关主体在党的领导下各司其职、相互配合、协同推进,以确保国家治理坚持正确方向、形成治理合力。

在现代国家组织结构中,专业化分工把各类组织整体分割为相互分离的专业化部门,每个部门的工作目标、工作职责、工作重点、权力划分各不相同。针对同一个公共问题,各部门有着不同的价值观和行为取向,难免出现推诿扯皮、“分工而不合作”现象,导致治理效率低下。这种治理分权化、部门化、碎片化的问题,过去在政府部门之间多有发生,通常由政府出面协调解决。

随着国家治理现代化的推进,我国正在逐渐改变过去那种政府包揽一切、管理一切的全能政府模式。国家治理和社会治理主体由一元变多元,除了政府之外,公民、企业、民主党派、社会组织等广泛参与到国家治理的方方面面中来。“共建、共治、共享”,“法治、徳治、自治”正成为当下基层社会治理的普遍形式。在治理主体多元化的情况下,如果不加强党的领导,没有党的统筹协调,就没有民主基础上的集中,形不成“最大公约数”的意见,必然导致莫衷一是,议而不决,决而不行的混乱局面。面对新形势新问题,必须把党的统筹协调贯穿到国家治理和社会治理的各个方面,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动,促使各类治理主体提高能力和效率、增进协调和配合,增强国家治理的系统性、整体性、协同性,形成集成效应,全面提高国家治理能力和治理水平。

二、谁来统筹协调

国家治理需要寻求合力,合力的形成要靠统筹协调。那么,谁是统筹协调的主体呢?需要分事项、分层次具体分析。如前所述,有些治理事务本身就是政府职权范围内的事,需要政府各职能部门相互配合来完成,政府出面协调就可以了;有些事涉及人大、政协、法院、检察机关甚至军事领域,超越了政府职权范围、就需要各级党组织出面协调了。

例如,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,能在坚持中国共产党领导的同时,充分发挥各民主党派的力量,集中各民主党派和各阶层人士的智慧,同心协力推进中国特色社会主义伟大事业。中国共产党对人大、政府、政协等各机构的领导和支持,有利于集中各种力量,统一意志步调,协调各种资源,把党和人民的意志和主张迅速转化为国家的意志和法律,转化为推动中国特色社会主义事业发展的强大合力。

党的领导是中国特色社会主义的本质特征。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。坚持党的领导,最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。在国家治理体系的大棋局中,党中央是坐镇中军帐的“帅”,车马炮各展其长,一盘棋大局分明。没有党中央权威和集中统一领导,就会出现群龙无首、各自为政、一盘散沙的局面。同时,坚持党的领导,也必须强化各级党组织在同级组织中的领导地位。党的领导是全覆盖、全贯穿的,要靠一级一级党组织来实现,没有各级党组织坚强有力的领导,党中央的集中统一领导就会沦为空话。

这次党和国家机构改革一个重要特点,就是贯穿了坚持和加强党的全面领导这一改革的政治主题。改革以国家治理体系和治理能力现代化为导向,着眼完善保证党的全面领导的制度安排,统筹设置党政机构,统筹党政军群机构改革,强化党的组织在同级组织中的领导地位,推动形成党总揽全局、协调各方的领导体系,确保党的全面领导落到实处。

三、统筹协调什么

国家治理作为一个大系统,横向看,有经济、政治、文化、社会、生态等多个领域;纵向看,有中央、省、市(州)、县(区)、乡镇多个层次。实施国家治理,必须全面分析和把握治理系统的现实状况,包括国家大系统与各个领域的关联状况、各个领域对国家大系统的影响状况、各领域之间相互联系和相互影响的状况、各领域内部要素之间的关联状况等,以便统筹协调各方面的改革和各领域的治理,系统推进国家治理现代化。从系统分析的角度看,发挥党在国家治理中的统筹协调领导力作用,应主要着眼于以下几个方面的统筹协调,即纵向协调、横向协调、难点协调、源头协调。

(一)做好上下层次间的纵向协调

系统原理告诉我们,系统中各个层次具有分层自主性。这种分层自主性常使各层次的目标与系统总目标发生偏离,但高层系统对低层系统具有影响力和调控力,能使低层系统产生高层系统所希望的目标行为。

我国的国家结构是单一制,从中央到地方形成自上而下的各级各类组织机构。在上下各级各类组织机构中,党是领导一切的。党的领导作用发挥如何,决定各层面系统治理的状况。而在党的组织系统中,下级服从上级、全党服从中央是根本组织原则。这种领导与被领导、命令与服从关系贯穿于从中央到地方各级,各级党组织正是依托自上而下的目标引领机制和组织协调机制,推动各层次间的目标协同。十八大以来,党中央提出统筹推进“五位一体”总体布局、协同推进“四个全面”战略布局;反复强调各级组织和党员领导干部要增强“四个意识”,就是为了更好的凝聚共识,树立共同目标追求。

(二)做好部门间的横向协调

鉴于国家治理存在分权化、部门化、碎片化现象和多元主体参与治理的情况,为整合资源,提升国家治理效能,需要发挥党的统筹协调作用,做好部门之间的横向协调,统筹配置资源、推动部门协调联动、形成治理合力。比如,为加强对反腐败工作的集中统一领导,实现对公权力监督的全覆盖,促进执纪执法贯通,推进纪律监督、派驻监督、巡视监督协调衔接,推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通,需要在党的领导下,深化纪检监察体制改革,构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,使反腐败工作决策指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同高效,形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力。

(三)做好针对难点问题的综合协调

国家治理和社会治理中不少事务需要多个部门齐抓共管,发挥合力。即使部门分工明确、边界清晰,也需要相互间有效的衔接,才能达到治理效果。当面对跨界复杂的公共事务问题时,治理部门可能因为治理权限问题产生部门冲突,或者在部门利益驱动下争着管;或者因为部门利益小治理难度高而相互推诿,导致无人管,这种部门碎片化模式在治理实践中经常陷入“边界冲突”,导致治理失灵。解决这类治理冲突、打通治理堵点、消除治理空白点,需要各级党组织或政府的统筹协调。

(四)做好结构优化的职能协调,构建协同治理长效机制

机构设置不合理、职能配置不恰当,各个治理主体部门存在职能模糊、交叉、重叠、空白的地方,是导致治理效能不高的重要根源。需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,从源头着手,深化党和国家机构改革,优化配置部门机构,对各部门的职能、职责进行科学的界定,明确部门治理责任,促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。

四、怎样统筹协调

明确坚持党的领导,并不意味着党的领导可以对国家机关和公共事务直接加以干预。党的领导主要内容可以概述为:通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导,确保国家治理和社会发展不脱离社会主义的前进方向。

(一)通过发挥党的政治领导力来统筹协调

政治领导,主要是政治路线、方针、政策的领导。中国共产党针对不同时期革命建设改革的目标任务,制定和贯彻党的路线、方针和政策,保证党的事业、国家的发展始终沿着正确的方向前进。发挥党的政治领导力主要体现在“四个善于”上,即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志;善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员;善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导;善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

(二)通过发挥党的思想引领力来统筹协调

党的思想领导,即坚持用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。通过形式多样的宣传工作、舆论引导工作、思想政治工作,广泛深入宣传党的理论和路线方针政策,把党的重大工作部署落实到基层,把党的主张变成全党全国人民的自觉行动,形成统一思想、统一意志、统一行动的强大合力。

(三)通过发挥党的群众组织力来统筹协调

党是国家治理主体的领导核心和主导力量,人民群众是国家治理的主体。要坚持以人民为中心的理念,坚持群众在基层社会治理中的主体地位,健全完善党组织领导下的居民自治机制、民主协商机制,以开放性架构吸纳各方力量参与社会治理,同时发挥党组织在群众自治中的价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调作用,引导动员群众依靠自己的力量创造自己的幸福生活。

(四)通过发挥党的社会号召力来统筹协调

对于政党而言,社会号召力是指政党对于全社会的影响能力、凝聚能力、动员能力、引领能力。在社会思想多样化、利益多元化、就业方式和生活方式多样化现实情况下,发挥党的社会号召力,就是要做好组织群众、宣传群众、凝聚群众工作,把广大群众紧紧团结在党组织周围,组织引领群众听党话、跟党走;动员不同的社会群体、阶层和力量围绕党所倡导的价值理念、政治目标和社会愿景团结起来并付诸行动,形成夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的磅礴力量。