用“现代驿站制”实现公务出行科学化—— 借鉴古代驿站的领导学分析

2019年3月29日 15:04 来源:中国领导科学 字号:

◎王胜本 高建胜

[摘 要]驿站作为我国古代公务出行的重要参与机构,在规范、管理公务出行方面具有一定的借鉴意义。本文结合古代驿站相关功能和制度,着眼于现代公务出行的诸多问题,提出“现代驿站制”概念。基于领导学的分析框架,界定了参与主体,搭建了横纵交叉的立体层级架构,提出了协调不同参与主体的治理机制。

[关键词]现代驿站制;层级架构;治理机制;公务出行

[中图分类号] D251  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2019)02―0067―04

[作者简介] 王胜本,华北理工大学副校长、教授;高建胜,华北理工大学讲师。

[基金项目] 河北省社会科学基金2016年度项目(HB16GL072)。

我国从商代开始就出现临时客舍,即古代驿站的雏形。明、清时期形成了高度发达的古代驿站制度。古代驿站与现代出现的交通服务区相似,负责为因公务出行的官员提供食宿、换乘交通工具等。作为政府机构的重要组成部分,古代驿站在强化中央和各地方政府之间的沟通、管理、抵御外来侵略以及促进民族融合、文化交流等方面发挥着不可或缺的作用[1]。本文提出的“现代驿站制”是在中国特色社会主义市场经济背景下,以互联网技术为手段,核心内容为借鉴、结合古代驿站相关制度与功能,通过政府向社会企业购买服务,促进不同参与主体间的多元互动,以达到治理主体间的利益均衡,最终实现公共利益的治理体系。

一、总体架构

“现代驿站制”治理体系(下文简称治理体系)总体架构由参与主体、层级结构和治理机制组成(如图1所示)。

“现代驿站制”的参与主体,包括政府组织、企业组织、公务人员。三个参与主体是现代驿站制治理体系的利益相关者。推进现代领导公务出行治理的现代化,实现高效多元互动是根本方法。

层级架构,即治理体系的纵向结构关系,主要由国家级、省级、市级三级平台构成。各级平台主要处理本级业务,同时上级平台可对下级平台发布指令,下级平台可以向上级平台反馈信息,利用互联网技术实现不同级平台间的数据、资源、服务共享。

治理机制,在正视治理体系中的政府组织、企业组织、公务人员三个主体存在的前提下,通过职级对等机制、监督机制、竞争机制、支付机制协调三个主体之间利益关系,加强三个主体之间的互动,以更好地发挥三个主体各自的作用。

二、参与主体

我国古代驿站具备完善的管理制度。古代中央政府为保证机构的高效运行,运用组织体系和统治制度集中管理驿站,并对驿站资源进行分配。据《唐六典》记载,唐朝兵部设驾部郎中,专门负责政府的驿传管理;宋朝兵部直接掌管邮驿事务,负责邮驿条令制定、邮驿人员调配、邮驿资源分配等具体事务;清朝兵部直接管理邮驿事务,设专门管理邮驿事务的驾司,负责全国驿站、驿道事务的管理[2]。由此可见,封建中央政府重视对驿站的直接管理,具备分配资源的权利。古代驿站依据政府管理制度,在中央政府的授权下,行使其政治、经济及文化职能。古代官员因执行军事信息传递、物品运输等公务,根据中央政府规定的权利范围,享有驿站提供的服务。这种严格、规范的古代驿站制度推动了封建政府的高效运转,对促进经济、文化发展产生了重要作用。

根据委托代理理论,在现代驿站制的治理体系中,现代政府组织为委托方,行使管理驿站的职责;具备资质的社会企业组织为受托方,发挥驿站的功能;参与到活动过程中的公务人员,角色与古代公务出行官员相似[3]。政府、社会企业、公务人员三方即为现代驿站治理体系中的参与主体及利益相关者,形成了治理体系的“三位一体”的架构(如图2所示)。

在图2所示的“三位一体”的架构中,政府组织依据法律赋予的权力,通过自身行为分配资源,设计补偿系统,驱动企业组织为实现其职能行动。在专业分工条件下,企业组织通过代理行为进行更加专注、专业的管理行为并从中获得合理利益。公务人员作为消费公共物品和服务的效用最大化者,是搭建政府组织与企业组织之间信息反馈、信息监督联系的重要媒介[4]。

治理体系中各参与主体的思想与行为都是建立在发挥自身社会功能基础上的,而构建治理体系的关键问题在于通过各个主体间的多元互动,实现各主体的合理利益最大化。

三、层级架构

层级制,又称分级制,是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构。不同等级的职能目标和工作性质相同,但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小。

古代驿站层级制管理特点鲜明。据史记载,汉代邮驿机构由州、郡、县实施层级管理;唐代邮驿机构由中央兵部、节度使、州、县实施层级管理。在古代驿站的层级制的管理过程中,各层级承担的职责与享有的权利均有明确规定。在制度规定的范围内,各层级组织各负其责,程序井然有序,推进古代驿站的合理化管理和有序运行。现代驿站制中的层级架构参考古代驿站的层级制管理方式,确定整个体系的纵向结构关系,主要分为国家级、省级、市级三级管理。各级平台负责处理本级业务,同时根据需要,下级平台可以承接上级平台安排的业务,利用互联网技术实现不同级平台间的数据、资源、服务共享。治理体系的层级管理明确了各层级的权利关系,有利于提高管理效率;各层级组织责任清晰,有利于对其进行监督;各层级的管理目标一致,有利于对其进行考评。

四、治理机制

各参与主体合理利益的平衡与实现是治理体系研究的核心问题。治理体系的治理目标就是通过政府组织、企业组织、公务人员的多元互动,保证各参与主体合理利益实现的前提下,达到“共赢”,最终实现公共利益的提升。治理体系包含四个治理机制,分别为职级对等机制、监督机制、竞争机制、支付机制。

(一)职级对等机制

古代政府为了保证驿站系统运行有序、管理科学,针对前朝出行官员滥用职权随意使用驿站资源,严格规定了出行官员使用驿站的标准,对于驿站的科学管理和资源配置产生了重要影响。宋、元时期,政府根据出行官员的不同身份和官级确定出行官员的给驿标准。例如给马,规定三品官员配备五匹,四、五品官员配备四匹,六、七品官员配备三匹,八品以下官员配备两匹。驿路上的食宿标准也会根据官员的身份和官级来确定。

近年来,公共治理现代化的特征日益凸显。治理体系借鉴古代驿站职级对等的管理模式,结合国情及现代管理方法,设计了职级对等机制。治理体系中的职级对等机制包含两方面要求。一方面,职级对等机制要求治理体系中的国家级政府组织、省级政府组织和地市级政府组织,在国家法律、规定及党纪规定的框架下与相应级别的企业组织形成“委托—代理”关系;另一方面,职级对等机制要求企业组织提供的服务等级与公务人员的职务级别对等。这就要求企业组织根据公务人员的职务级别提供对等服务,同时公务人员也要根据相关规定要求企业组织提供与其职务与级别对等的服务。

职级对等机制的设置,一方面规范了政府组织的权利,促进了公共利益的提升;另一方面按照“责权”对等要求、职级对等机制,促进了企业组织与参与公务人员之间的互动,促进了两者作用的发挥,在参与主体相互博弈的过程中促进公共利益的提升。

(二)监督机制

监督具有预防、校正和制约的作用,对于治理体系的构建及健康运转具有重要意义。古代政府重视对驿站的监督管理。据《唐会要》记载,唐宪宗在各驿道设置判官,到各州县监督、考核驿站管理等一应事务,奖赏完成任务的驿站官员,同时惩罚有违法行为的驿站官员。巡视也是监督的重要手段,唐玄宗、代宗时期都曾委任朝廷大员赴各地巡视邮驿执行情况,有效地加强了对驿站的监督管理,校正了驿站与出行官员的“责权”,制约了权力滥用。

信息不对称是导致“委托—代理”过程中产生问题的根源。由于信息不对称,政府组织要求企业组织降低代理价格,而企业组织为获得更大的经济利益进而降低生产成本,从而引起整个系统内整体服务质量的下降。同时,由于信息不对称,企业组织掌握更多的信息,出于自身利益考虑,会降低对政府组织和公务人员的服务成本。而治理体系中的监督机制,正是运用互联网手段通过信息公开,平衡参与主体间的信息掌握量,进而减少逆向选择和道德风险。互联网为治理体系中监督机制的运行提供了技术支持。治理体系中的监督机制,一方面体现为运用互联网技术,使政府组织在行使权力时广泛征求其他参与主体的意见。政府组织在制定政策时要符合法律规定,企业组织和公务人员要通过互联网途径参与政府组织的监督,完善监督机制,杜绝权力寻租行为的发生[5]。另一方面体现为平衡企业组织与公务人员在活动过程中的信息掌握量。作为控制信息的企业组织应通过互联网及时更新企业组织的剩余资源,为参与公务人员提供优质服务。

通过运用互联网技术,进行信息公开实时监督,增强了治理体系中参与主体的透明度和参与主体间的平等自由交流,更重要的是为公务人员提供了参与公共管理的新渠道,提高了公共管理的实效,提高了公务人员的参与热情。

(三)竞争机制

作为市场机制的重要内容之一,竞争机制促进了商品经济活动中的优胜劣汰。因此建立科学、合理的竞争机制,逐渐成为推进国家治理能力现代化的重要推动力。治理体系中的竞争机制以社会主义市场经济为背景,承认企业组织在竞争中能够获得合理利益,也正是这种利益驱使企业组织提高参与活动的主动性和参与竞争的动力。治理体系中的竞争机制包括参与公共服务之前进行的企业组织资质筛选与参与公共服务企业间的竞争。

在整个体系中,企业组织可能出现单纯地以牟利为动机,以利润为导向的问题,而忽略公共利益。因此,竞争机制中包含的资质筛选机制,针对企业组织的利润导向行为进行约束与限制,同时对参与的企业组织进行资格筛选,有利于为政府组织提供长期、稳定的合作伙伴,也有利于为企业组织打造良好声誉,保证稳定收益。基于以上分析,政府组织针对委托的企业组织进行服务资质、准入质量和服务效率筛选,有益于保证参与公共服务的企业组织有能力承担政府组织委托的任务。

同时,治理体系中的竞争机制还包含参与公共服务企业间的竞争。竞争机制能够有效协调企业组织间的利益关系,引导促使企业组织在合理利益获取的推动下按市场的导向与需求不断调整、改进生产经营的质量与方向,从而实现资源优化配置。一方面,治理体系中的竞争机制能够有效促进企业组织间的竞争,进而促使企业组织根据市场需求,有目的地组织与改善服务活动,使服务内容与社会需求相适应,提高经营管理水平,提高服务水平与服务质量。另一方面,治理体系构建初期,政府组织应对参与公共服务的企业组织在政策、补贴上进行激励,鼓励具备资质的企业组织从长期合作、声誉建设与提升等角度出发,不断提升自身服务质量和效率,以确保治理体系的顺利建设和健康发展。

(四)支付机制

传统的支付方式中,公务人员通过现金或其他方式向企业组织进行面对面支付。这种支付方式存在诸多弊端,企业组织与参与公务人员之间可能会产生利益交换,造成腐败和政府支出的浪费。治理体系中的支付机制要求杜绝企业组织与公务人员之间的面对面支付,通过互联网手段,转为政府组织统一向企业组织进行支付。治理体系中的支付机制具有重要作用,能够对整个体系中的三个主体进行监督。首先能够杜绝企业组织与公务人员的利益交换。其次能够对三个参与主体进行有效监督。具体表现为:一是杜绝政府组织寻租问题,能够有效控制并减少政府组织的腐败;二是在运作过程中,公务人员能够客观的对企业组织的服务质量、改进意见等作出评价,并通过互联网手段向社会公布,达到监督的作用;三是对公务人员进行监督,企业组织将公务人员的合理消费情况反馈给政府组织,能够有效减少公务人员的违规问题。通过治理体系中支付机制功能的发挥,期望达到杜绝寻租、减少腐败、减少政府支出、提高公务人员办事效率的目的。

五、结语

治理体系借鉴、挖掘了古代驿站的相关职能与管理方式。国家级、省级、市级三级业务平台,在各级“职责”范围内,通过政府组织、企业组织和公务人员三个参与主体间的互动,实现参与主体间的利益均衡。治理体系中的治理机制包含的职级对等机制、市场调节机制、监督机制、支付机制,有效地协调了政府组织、企业组织、公务人员三个主体之间的利益关系,促使三个主体更好地发挥自身作用,最终达到提高公共利益的目标。

[注 释]

[1] 李爽. 略谈古代驿站的功能[J]. 兰台世界,2009(11):71-72.

[2] 臧嵘. 中国古代驿站和邮传[M]. 北京:商务印书馆,1997:79.

[3] Grossman, O.D.Hart. An Analysis of the Principal-Agent Problem [J]. Econometrica, 51(1):7-46.

[4] 王胜本. 城市治理的架构与机制[M]. 秦皇岛:燕山大学出版社,2013:26.

[5] 焦旭, 孙宇. 利用政府信息寻租的内部监督研究[J]. 中国国情国力,2017(02):42-44.

(责任编辑:李少军)