提升重大行政决策公众参与的实效性

2019年4月17日 10:02 来源:学习时报 字号:

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出:“规范重大行政决策程序,是依法治国的迫切需要。”在我国当前的重大行政决策程序中,公众参与程序既是直接影响决策科学性与民主性的关键一环,亦是亟待改进的薄弱一环。

公众参与应达到的实际效果

党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中将公众参与正式确定为重大行政决策的五大基本程序之一。在重大行政决策领域,公众参与指的是决策机关在制定重大行政决策的过程中,通过特定的途径从公众处获取其对政策的利益诉求和相关建议,并将获取的信息反馈至决策中,从而提升决策的公正性、正当性和科学性的机制。而公众参与的实效性指的是其对重大行政决策结果所产生的积极作用,其中至少应当包含以下两项效果。

一是使决策结果贴近和反映民意。在决策程序缺乏透明度与参与度的情况下,政策相关的利益群体由于个人意见未能得到充分表达而更易对政策产生抵触情绪,从而影响政策的执行和落实。公众参与为公民提供参与重大行政决策的途径和机会,其直接目的在于通过多方参与者的表达、交涉和协商来吸纳各方意见,提高决策出台后的公民支持度和认可度,避免决策在实施过程中可能遭遇到的反对与抗议。而我国当前公众参与中的价格听证“逢听必涨”等现象显然与该目标大相径庭。

二是防止决策结果中可能出现的行政专断。重大行政决策往往涉及基础性、全局性事项,其实施将对经济社会发展和公共利益产生深远影响。目前,个别行政机关内仍然存在“一把手”权力过大等现象,导致重大决策的过程可能被异化为“一言堂”,甚至滋生腐败和权力滥用。而公众参与正是为了在原本由行政权绝对主导的政策制定程序中引入社会力量予以制衡,从而规范和监督政府决策权的正常运行,限制权力恣意,减少决策失灵和失误的产生。

增强公众参与实效性的路径

实现公众参与主体的全面性和代表性。哪些主体可作为“参与者”直接进入决策程序是公众参与所面临的首要难题。首先,基于重大行政决策的公益性和公共性,公众参与的主体应当具有全面性,既包括权利义务将受到政策直接影响的各类利害关系人,也包括那些有主动参与意愿的社会公众。也就是说,那些与行政决策不具有直接利益相关性的公民同样可以基于社会责任感、价值偏好等因素而参与到决策过程中,陈述和表达其对行政决策的观点与建议。其次,基于重大行政决策影响力的多维性,公众参与主体应当具有代表性。重大行政决策作出后,对不同社会群体的利益所产生的影响有很大的差异。由于各方利益主体所掌握的资源和能力的不同,他们对于政策制定和执行的影响力也各不相同。但是,在重大行政决策的公众参与中,不同利益群体的参与和表达机会应当是平等的。决策者需尽可能确保参与者中涵盖了各个利益群体的代表,并在决策中平衡不同社会群体的利益及诉求,避免由于利益相关者的“缺位”而导致政策在实施中受到目标群体的冷落、反对甚至抵制。在利益相关者代表的具体遴选过程中,政府应当引入社会组织等第三方力量进行操作和执行,确保遴选结果的公正性,杜绝长期存在的“听证专业户”等现象。

对公众参与的方式进行合理设置和选择。我国行政决策领域的公众参与最初主要通过听证会的形式实现。目前,公众参与的方式已经日益多元化。在我国现有的多部地方性重大行政决策程序规定中,主要规定了听证会、座谈会、问卷调查、书面征求意见、实地走访等不同的参与方式。重大行政决策涉及社会生活的方方面面,因此,公众参与方式的选择也并非一成不变,而是应当与具体决策事项的需求相适应,并将以下两方面因素作为确定具体参与方式时的参考标准。一是参与方式能否保证政府与公众之间沟通的顺畅性。在公众参与的过程中,参与者的意见应当能够得到充分表达,并与决策者进行公平、理性的交涉,得到决策者的充分回应。也就是说,这种参与不应当是公众单方面意愿的表达,而必须在决策者和参与者之间形成互动和辩论。特别是在那些涉及征收补偿或者环境污染等可能对公民权利带来重大影响的决策中,政府应当通过实地走访等形式主动听取和收集各方利害关系人的意见,并对相关意见给予及时反馈。二是参与方式是否兼顾公平与效率。公众参与程序的设置会使决策程序复杂化,导致支持程序运作的财政和人力资源有所增加,并使决策所欲实现的公共目标迟延。因此,应当在具体参与方式的选择中引入成本效益分析。参与程序并非越复杂越好,而是要取决于参与的目标和实际效果。例如,在教育医疗、食品安全等涉及基本民生的重大决策的制定中,由于决策影响的群体范围较大,听证会这一参与者数量被严格限制的参与方式事实上很难对利益相关方的意见进行完整汇集和反映。在这些领域,运用信息化手段进行网络意见征集等方式显然更利于实现最大限度的民意汇集,另一方面也可以相对降低参与程序的成本。

公众参与意见应对行政决策结果形成制约。行政决策的制定主要依赖于行政权的实施,公众参与在其中仅处于从属地位,并不能取代行政机关行使最终决策权。但是,如果公众的利益诉求不能够被政府决策所吸收和采纳,公众参与将流于形式,而这也是我国重大行政决策公众参与中长期面临的问题。不同的利益群体有着自身的利益取向,在决策过程中也就不可避免地存在着利益冲突,行政决策不可能对这些意见进行全盘吸收。因此,参与者意见在决策中的功能应当体现制约权而非决定权,这种制约具体可以通过以下几种方式实现。一是建立对公众参与意见的回应机制,政府通过民意调查报告、新闻发布会等形式对公众参与的结果予以公开反馈,并就意见的最终采纳情况作出说明。二是决策方案的可选择性,政府可以在不影响决策目标最终实现的前提下,公布两份或两份以上的决策草案供公众讨论和选择。三是赋予参与者一定限度内的否决权,对于公众参与中接受度很低、争议很大的事项,决策者应当及时终止决策程序,重新研究讨论新的决策方案。(渠滢)