街区更新:实现城市精细化治理

2019年6月5日 10:19 来源:北京日报 字号:

党的十八大将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,促进城市更新、提升城市品质、提高民生福祉、改善城市管理等成为各级政府最为关注的重大任务。

2016年2月6日,中共中央国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中提出,要完善城市公共服务,有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造,加强街区的规划和建设,推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。这就使街区正式进入公众视野。那么,什么是街区,街区起什么作用,街区更新的主体是谁,以及如何进行街区更新,如何实现城市精细化治理等问题就凸显出来,值得我们进一步研究认识。

现代城市规划和城市设计采取了街区的办法来有序规范应对城市环境问题

家庭是社会的细胞,街区是社区的基本单元。街区一般指被四周街道包围的最小区域。在郊区以及乡镇中,道路并不密集,街区也可以由河流、林地等界线来帮助划定。街区的大小因地、因城而异,街区的形状也各有不同。

街区的出现与聚落的形成密切关联。在古希腊,殖民城镇的街区一般为75×75米方格。在古罗马,军事城镇一般有十字主街,以及方格或不规则的街区。在欧洲中世纪,商业城镇多围绕街区建设商住建筑。在我国古代,街巷、胡同是街区的一种形式。宋代张择端的《清明上河图》描绘的汴梁面貌,展现了当时街区的情况。

历史上,许多城镇都没有事先规划,街区形式多不规则。今天,世界上绝大多数城市都是经过规划发展的,道路纵横交 错,街区形状通常也是方形或长方形。

街区的大小不等。在美国,人口普查的最小单位是街区。按照美国国家管理与预算局的定义,街区以户为单位进行统计,一般为100户左右,40个左右街区合为一个街区组。在土地利用空间布局上,街区边长多在80米到200米之间。受商业影响,商业街区一般比较狭长,如曼哈顿为80×270米。

工业革命后,城市化快速发展。面对贫困、污染、混乱的城市环境,现代城市规划和城市设计采取了街区的办法来有序规范应对这些问题。

街区也是居民维护个人利益、参与社区活动的载体和场所

为什么要重视街区?大致有以下几点原因:

其一,改革开放以来,城市化速度很快,城市规模越来越大。大街区、大路网,使得许多城市交通易于拥堵,老百姓生活不便,迫切需要解决路网过大的问题。

其二,市场体制改革,单位大院消失,加之城市人口增长快,来源复杂,流动量大,迫切需要以街区的方式来凝聚社会。

社区是社会生活的基本单元,在西方国家,社区通常被理解为地方政治下的社会合作形式。社区就是选区,人口一般在1万到3万左右。在我国,街道是城镇的基层行政区划单位,社区则有泛指的含义,一般指具有某种社会互动和街区共同文化维系,在一定领域内相互关联的人群形成的共同体及其活动区域。街区具有社区特征,是社区的基本单元。

其三,街区是城镇生活的基本场所,城市治理与城镇生活密切关联,通过街区建设、更新、管理等进行落实。街区也是居民维护个人利益、参与社区活动的载体和场所。2015年中共中央国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,要求完善城市管理,加强市政管理,维护公共空间,改善人居环境,提高应急能力,整合信息平台,构建智慧城市等,所有这些工作都与街区有关,都与老百姓街区生活有关。因而街区是街道工作的重要区域。

搞好街区更新,是实施城市精细化治理的必经之路

城市是发展的,更新是城市发展的基本过程。街区更新,既是经济社会发展变化的需求,也有建筑与基础设施老化的原因 。作为居民生活的据点,街区的更新直接影响到居民的生产生活。

因此,在规划上,街区更新要处理不同功能配置相互关系问题,主要包括:一是居住与就业的关系。居住接近就业地点,有利于步行上班,绿色出行。但在实际经济活动中,就业地点的选择难以受限于居住地点。因此,居住街区中要适度增加办公等就业空间,平衡职住关系。

二是与中心区的关系。大城市的城市中心规模很大,很难步行到达;设置不同等级的城市中心体系,可以便于人们就近接近公共服务。近年来新加坡正在进行出楼门80米到达日常服务地点的实验。街区也要处理好居住与公共空间、开敞绿地,以及交通的关系。

就经济收益上讲,街区更新很难直接获益,特别是人口高密度街区的更新,就更难。房地产等投资商一般不愿意进入这一领域。为此,通常做法是政府承担不具备经济效益部分的支出,可能情况下鼓励投资商进入这一领域,同时也要求街区房地产所有者承担相应义务。街区更新最终会产生房地产升值,不能让没有付出投入的所有者渔翁得利。 在资金上,街区更新有部分来源于不同层级的政府支持。在街区更新实施过程中,可能需要征收部分土地,以满足修补基础设施和公共服务设施的需要,甚至弥补资金缺口。但是如果房地产增值效益特别显著,为减轻征收难度,也可以通过征税等办法解决。街区更新涉及居民、政府、投资商等多个方面,需要有一整套法律和制度的安排,来协调实施主体并组织实施。制度安排对于运用公共资金的街区更新至关重要。

在德国,街区更新实施主体一般由政府、街区房地产所有者和银行三个部分组成,并有全过程的制度保障安排。政府对街区更新拥有土地征购、发布修缮或改建的行政命令等权力,来保障更新的顺利实施。

根据美国经验,街区更新除了区划,包括激励区划、契约区划、绩效区划,以及地役权保护、开发权转让等规划工具外,在地方政府层面还有资产改善计划等政策工具。所谓资产改善计划是指,由于房地产价值总是随时间而增长,针对这些将来的资产增值,可以进行税收增额筹资,来改善街区更新的财政状况。此外也有税收减免、设立基金、发行债券等手段。为鼓励对有价值房地产的开发利用,还可以设立场地税,对长期空置的房地产进行征税。为了提高社区公共服务水平和效率,提高服务竞争能力,对部分市政公共服务实行有偿服务,也是可以采取的选项措施。

由此可见,街区更新的实施主体并不单一,涉及政府、居民、企业、投资商、市政部门等,实施方法也是多种多样。

在我国,居民住房维护基金规模有限,难以支撑街区更新。目前的旧城改造主要针对危旧房,资金通常由政府提供,但这不是长久之策,易于造成公共资金分配不公和效率不高的问题。

因此研究好街区更新的实施机制,对于推动城市健康发展,完善城市治理体系,建设百姓宜居家园至关重要。搞好街区更新,是实施城市精细化治理的必经之路,也是国家治理能力和治理体系现代化的必经之路。

(作者:吴唯佳 为清华大学建筑与城市研究所副所长、首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任)