以党的领导力铸就国家能力

2019年7月23日 11:57 来源:中国领导科学 字号:

◎祝灵君 中央党校(国家行政学院)党的建设教研部副主任,教授

新中国成立以来尤其是改革开放40多年来,中国在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域实现了全方位的发展与进步。中国的成功引起世界各国的高度关注,出现了各种各样的解释版本,同时还有不少预测中国未来走向的论说。客观地讲,尽管今天的中国与一些发达国家相比仍有较大差距,离建成现代化强国的奋斗目标仍有较大距离,但无疑是成功治理的国家。

一、国家能力的理论研究

国家能力问题,从国家诞生就开始存在。马克思、恩格斯在论述国家起源时指出:“国家是表示:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围之内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家。” 马克思、恩格斯提出了国家产生的基本前提——国家必须拥有超越并整合不同社会利益、构建社会秩序的能力,同时也指出了国家能力发展的永恒性、利益矛盾的永恒性决定了国家能力的永恒性。

在中国,早在春秋战国时期,诸子百家尤其是法家对国家能力问题进行过深入思考。在西方,早在古希腊时期,亚里士多德研究过城邦能力问题。他指出:“国势强弱与其以人数来衡量毋宁以他们的能力为凭。有如人们的各从其业,城邦也得各尽其用;凡显然具有最高能力足以完成其作用的城邦才可算是最伟大的城邦。” 亚里士多德之后,对国家能力的思考逐渐式微,尤其是当欧洲进入神学政治时期后。公元1500年后,随着民族国家逐步诞生,越来越多的欧洲学者开始研究国家的起源、本质、职能。二战以后,随着发展理论的兴起,在对广大发展中国家现代化进程的研究中,国家能力成为影响现代化进程的主要因素。

西方学者关于国家能力研究大致形成以下派别:

政治体系论。20世纪50年代,一大批行为主义政治学者用政治体系能力取代对国家能力的研究。如美国学者阿尔蒙德等,认为政治体系的能力取决于国家活动的环境。

“回归国家论”。20世纪60年代,一批西方学者强调回归以国家为中心的研究,强调国家在政策制定和社会变迁中的重要作用。如美国学者彼得·埃文斯(Peter Evans)等。

“国家悖论”。20世纪80年代,新制度经济学派以国家本质的“经济人”假设,提出国家的存在是经济增长的关键,国家又是经济衰退的根源等结论。如美国学者道格拉斯·诺斯等。

国家建构学派。本世纪以来,一些西方学者提出失败国家成为当今世界诸多问题的根源。对众多发展中国家而言,强化国家能力是当务之急。如美籍学者福山等。

国家终结论。全球化使民族国家走向大统合,民族国家必将走向终结,如德国学者哈贝马斯等。

国家衰落论。全球化时代,国家不再垄断权威,国家权威必然有所衰落。如英国学者苏珊·斯特兰奇(Susan Strange)等。

国家包容论。美国学者戴伦·艾塞默鲁(Daron Acemoglu)和詹姆斯·罗宾森(James A Robinson) 在《国家为什么失败》一书中分析国家贫富差距的原因。其结论是制度差异导致发展与治理水平差异。包容型国家鼓励创新和促进经济增长。压榨型国家阻碍创新,经济增长缺乏动力,除非一些国家在制度上做重大改革,更加容纳“创造性破坏”。

二、成功的国家治理离不开强大的国家能力

历史和现实证明,成功的国家治理离不开强大的国家能力。从国家能力的角度看,大部分西方学者承认国家能力是国家发展和治理的基础,但也指出国家权威和能力必将随着全球化时代的到来而日渐走向衰落。

首先,拿美国来说。

1932年是美国经济危机最严重的年份,大量工人失业,银行倒闭,公务员得不到工资,许多人无家可归,人民怨声载道,全社会弥漫着颓废、低迷气氛。1933年3月6日,民主党候选人富兰克林·罗斯福就任美国的第32任总统,取代共和党总统胡佛。接手这样一个烂摊子,罗斯福总统在其就职典礼上宣誓:“我会让国会拿出仅有的一件应对危机的武器,那就是广泛的行政授权。这一授权要强大得如同我们正面对外敌入侵。美国人民并未气馁,危急时刻,他们的要求是,希望政府采取直截了当、迅猛有力的行动。他们愿意接受领导并遵守纪律、听从调配。他们让我领受了这一使命,为他们实现愿望。” 事实证明,罗斯福总统正是借助于国会授权建立“行政国家”,增强国家能力,通过实施“罗斯福新政”让美国走出了困境。美国号称是世界上最具有自由精神的国家,当面临无法渡过难关的风险时,依然会毫不犹豫走向“大政府”,增强并使用国家能力。事实证明,这个选择符合国家发展与治理的基本规律——即任何国家都必须有能力,当国家处于竞争追赶状态或应对重大困难风险、完成急难险重目标时,必须强化中央政府权威。

其次,我们来看其他国家。

二战以后,一大批民族民主国家的现代化进程中大多缺乏国家能力。这些国家多保留执政党与反对党体制,执政党往东,反对党往西,形不成合力,很难形成政党领导力,最终导致国家能力弱。在处理国内细小矛盾和问题时,国家能力弱的弊端还不太容易看出来,但在应对国际压力和处理重大事件时,国家能力弱的问题就会充分表现出来。比如,在面临外部力量压制时,内部的不团结往往给人以可乘之机。在国际资本主义秩序中,政治竞争与市场竞争是一体的。竞争唤醒了沉睡的生产力并最终改变生产关系,竞争实现资本对经济基础的控制并最终影响上层建筑。英国剑桥大学韩裔经济学教授张夏准认为,发达国家倡导发展中国家遵循自由放任的政策是“上了楼就踢掉梯子”(kicking away the ladder),防止发展中国家赶上发达国家。

冷战后,经济全球化大潮为经济增长提供了强劲动力,促进科技和文明进步,各国都从中受益,包括中国在内的新兴国家也是经济全球化的受益方。然而,一国在全球化进程中忽视国家能力建设必然带来许多意想不到的悲剧。全球化主要是生产要素的全球化,其中又以资本的全球化为主,资本在世界范围内自由流动,资本流向哪里,哪里就出现生产与发展的活力;资本离开哪里,哪里就死气沉沉。然而,资本的本质是追逐利润,而且在全球化背景下,资本作为生产要素带来的收益率远远高于劳动力、技术等其他生产要素的收益率,也高于经济增长率。因此,在资本快速流动的地方,一方面经济迅速发展,一方面贫富悬殊拉大,而贫富悬殊产生的社会与政治问题,必然留给主权国家和地方政府。于是,资本流动必然与主权国家发生这样那样的矛盾。为了消除这些矛盾,一方面,拥有资本、技术优势和金融霸权的国家必然以自由主义作为思想武器,倡导各国推行自由市场,政府较少干预,使资本自由流动;另一方面,则以跨国公司为代表影响或控制主权国家,通过资助反对派成功实现政府更替,或者通过资助非政府组织(NGO)实现“社会反对国家”,导致政局不稳,给主权国家制造难题。在发展中国家,市场竞争与政党竞争的“双标配”成为当仁不让的“普世价值”,执政党与反对党之间“制衡,制衡,制衡;为制衡而制衡”,最终伤害的是发展中国家的政治稳定、经济和文化繁荣。如此看来,在全球化时代,经济风险与政治风险交织,推进经济社会发展进步,解决国际国内风险与矛盾,实现社会和谐治理,世界各国家都需要强大的国家能力。

在这里,我们特别要说的是一些非洲国家。现在许多非洲国家还在经历“底层治理之痛”。尽管不少非洲上层精英大都在欧美或南非求学,大都显得彬彬有礼,有宽阔视野、远大抱负和政治头脑,有些甚至是很优秀的政治家。但是,非洲治理的真正问题并不全在于上层人士,而在于一个数量庞大却不能有效组织的底层民众。这个底层在传统社会里曾被部族有效控制,而今天则由于被过去的内战、种族屠杀、移民潮破坏,演变为“一盘散沙”,上层治理结构与底层治理结构之间缺乏有机联系,形成上下“两张皮”,类似于中国晚清至新中国成立前的状态。由于底层社会不能有效组织,其丰富的资源难以开发而导致国家贫穷,加剧了上层统治者对外部援助的依赖。作为联结上层统治者与底层民众的行政管理人员(政府官员),在得不到政府足够的财源支持和底层民众有效认同的前提下,执行能力低下、腐败成风、裙带主义蔓延并丧失公务员理想与精神。这就是一些非洲国家的“治理之痛”。一言以蔽之,这些国家缺乏国家发展与治理的基本要件——国家能力。

比较世界各国,成功的国家发展与治理都需要有强大的国家整合与认同能力、高效执行国家法律和有权威地进行统治的能力。在国家应对危难和风险挑战或拟定国家发展方向的关键时刻,尤其需要有优秀的政治领袖确定航向,看得远、把得准,大胆超越一般民众的短期利益和既得利益。国家能力,对于每一个国家都不可或缺,只不过在有些国家是显性的,在有些国家处于“隐性”状态罢了。

三、中国的国家能力来自中国共产党的成功领导

中国的国家能力从哪里来?回答这个问题,必须严肃思考中国共产党和中华人民共和国的关系。在众多研究当代中国政治的学术文献中,党和国家的关系曾被贴上诸如以党领政、以党统政、党在政上、政党国家、以党治国、以党代政、党政不分、党治国家、党政体制、党的一元化领导等诸多标签。其中,“党国体制”一词长期误用,以致许多观察人员对改革开放以来中国共产党和国家关系的深刻变化熟视无睹。

“党国体制”在西方学术话语中是一个很负面的词汇,即使当今德国学者也不愿意承认纳粹时期是党国体制。 苏联学者阿·阿夫托尔汉诺夫就指出,苏联的根本体制是“党国体制”“党国制”“党治制”,其主要特征是一党执政,党凌驾于国家之上,具有立法和行政机关的职能。通过这种体制,党成为国家中的国家,或者说,它本身就是国家,对政府和社会实行全面的控制。其实,改革开放以来的中国共产党与中华人民共和国的关系既不等于苏共与苏联的关系,也不同于“文化大革命”时期的党和国家关系,而是立足于马克思主义理论和中国国情相结合而形成的“党领导国家”体制。

中国共产党和中华人民共和国的关系与近代欧洲诞生的政党和国家的关系完全不一样。公元1500年,欧洲国家的近代史开始了。1648年,威斯特伐利亚和约签订,欧洲进入民族国家时代。有了民族国家,就逐步发展出现代国家治理体系;有了国家治理体系,才有政党。国在前,党在后。所以,欧洲国家长期以来是以国家为中心,政党并不重要。中国数千年就是一个天下国家,直到1840年还是如此,但很快就变成了现代国家。“中国是个天下国家,所以没什么认同问题,只有等到另一种文化来时,才会产生认同观念。”从“天下”到“万国”,从“天命”到“人民”,近代以来中国人一步一步深化对现代国家的认识,最终建立人民共和国。中国共产党缔造中华人民共和国,这是中国历史上的伟大创举。党在前,国在后,党兴国兴、党强国强。只有建设强大的政党,才能建成强大的国家。正所谓,强党为强国,强党建强国。

第一,中国共产党是中国人民利益最大公约数的代表者,必然成为中国人民和中华民族的领导核心。一般情况下,政党(party)就是一个“部分”(part)。世界上许多政党只能代表“部分”人的利益,不同的“部分”通过竞争获得执政权。选举结束后,一个较强的“众意”战胜了一个较弱的“众意”,但难以找到人民利益的最大公约数。自1840年以来,中国陷入了内忧外患的黑暗境地,中国人民经历了战乱频仍、山河破碎、民不聊生的深重苦难。从此,实现国家统一、推进现代化建设、建立民主政治、实现中华文化繁荣兴盛等,客观上成为中国人民和中华民族利益的最大公约数,必然成为中国政治舞台上一切有抱负有正义感的政治力量的崇高使命。中国共产党一经成立,就承载了为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心使命,必须把自己的命运与人民、民族的命运紧密联系起来。而实现初心使命,单靠中国共产党人是不可能的,必须汇聚海内外中华儿女的力量共同奋斗。

第二,中国共产党建立社会主义制度,成功实现党对社会主义事业的领导。如果说,西方资本主义制度大都是在封建社会中诞生并逐步壮大的,并通过资产阶级革命对这些制度成果予以“追认”,资产阶级政党尽管参与了资产阶级革命,但他们并非资本主义制度的唯一缔造者。那么,中国共产党则是在半封建、半殖民地的土壤中诞生,并在新民主主义革命胜利后缔造了一个全新的社会主义制度。由此,党的命运与社会主义的命运关联在一起,党兴则社会主义兴,党强则社会主义强。党是社会主义事业的领导核心。

第三,中国共产党的领导融进了单一制治理结构之中,成为国家治理的有机组成部分。世界上超过一亿人口的国家,绝大部分都实行联邦制。中国超过13亿人口,却用单一制作为国家权力的组织原则,而且还很成功,许多人想不明白。其实,在一个超大型国家,通过竞争实现多元利益代表往往会损害人们的长远利益或一部分人的现实利益,甚至像美国那样弘扬多元主义价值观的国家,其代表权往往落在少数精英手中。一旦精英与资本联手,就会出现资本集团影响并掌握国家的结局。而在当代中国,中国共产党继承了几千年 “一盘棋” 的国家治理思路,协调、综合、代表各方利益,使各方面的利益诉求沿着同一个方向即中华民族伟大复兴前进。因此,党的领导已经变成国家治理的有机组成部分,如果抽离了中国共产党的领导,中央和地方就会“打架”,这个单一制结构就会坍塌。显然,党的领导已成为国家权威和国家治理的基础。

第四,中国共产党坚持以自我革命推进社会革命,有效领导社会治理。中国共产党历经磨难、曲折,依旧能焕发出新的生命力,这要归功于党高度重视政治建设和思想建设这两个传家宝。中国共产党把政治建设的成果变成了正义的力量,把思想建设的成果变成了真理的武器,再把正义的力量和真理的武器交给了人民群众,最终汇聚为推动社会革命的不竭源泉。中国共产党在“一大”纲领中就郑重提出:“党的根本政治目的是实现社会革命。”每一次社会革命的结果,都必然把真理的武器成功转化为中国共产党人自我革命的武器,必然把正义的力量成功转化为中国共产党人自我革命的动力。如此循环往复,生生不息,螺旋上升。在党领导社会治理的过程中,党的政治功能为社会治理指引了方向,党的服务功能让社会治理充满活力。由此,中国共产党强大的组织力为社会治理提供了秩序,形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理大格局。

四、中国共产党领导力形成的理论逻辑和经验启示

中国共产党要实现国家富起来的目标,一定是与过去比,必然把发展作为执政兴国的第一要务,这就必须抓住国际环境为我提供的重要战略机遇期;中国共产党要实现国家强起来的目标,别人一定要与我们比,必然会面临国际博弈格局,这就必须具备维护国际秩序和创造战略机遇期的能力。大党治理大国,其难度与复杂性超乎想象。总结新中国成立尤其是改革开放以来中国共产党管党治党、治国理政的伟大实践,党的领导力形成既有深刻的理论逻辑,又有客观的经验启示:

一个有理想的执政党,必须把自己的命运与人民、民族的命运关联在一起。必须站得更高,看得更远,自觉承载人民和民族赋予的神圣使命,把历史使命与理想信念统一起来。每个国家的政党制度都是在本国土壤当中“长”出来,不能简单从国外“抄”过来。“长”出来的有生命力,“抄”过来的没有生命力。一个国家无论选择什么样的政党制度,都必须以维护社会稳定为前提,以解放和发展生产力为根基,把实现“众意”与实现“公意”统一起来,代表并实现人民利益的最大公约数。

一个长期执政的政党,必须坚持以人民为中心。积极回应民众的诉求,形成党与人民群众的命运共同体、利益共同体、行动共同体,建立党群关系同心圆。任何执政党不能不把发展经济作为现代化建设的中心任务,但是经济增长并不一定带来执政党认同。世界上有许多执政党在实现经济快速增长的时刻戛然停步,黯然退出历史舞台。因此,一个有作为的执政党只有坚持以人民为中心的发展理念,既重视“做大蛋糕”,也重视“分好蛋糕”,审时度势地推进从经济高速增长阶段向高质量发展阶段转变,坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,才能最终让全体人民共享改革发展带来的物质福利与精神愉悦。

一个长期执政的政党,要善于用先进思想治理国家。在一个贫穷落后的大国,要迅速实现国家的现代化,不但要善于执政,汇聚各方面资源,勇于突破体制机制桎梏,善于打破既得利益藩篱,形成各方面比较成熟的制度体系,推进国家治理体系和治理能力现代化。更要善于植入核心价值观,增强党的政治功能和思想引领力,提升党在基层社会的组织力和凝聚力。同时发挥家庭、社会组织、企业、宗教、媒体等各方力量的作用,在一个迅速变化的基层社会,实现多方参与、协同共治,提高执政效率。

一个长期执政的政党要善于发现优秀政治人才,并把这些政治人才输送到各种岗位上磨打滚爬,积淀丰富的执政经验,应对各种风险与挑战。国家越大,治理的难度就越大。大国治理需要一大批忠诚实干并有真才实学的优秀政治人才。因此,中国共产党努力把好干部挑选出来、使用起来、管理起来,以便更好地实现治国理政目标。

一个长期执政的政党要勇于自我革命。党在自身建设上不可避免会沾染各种细菌病菌,甚至会让人民产生执政疲劳、审美疲倦。因此持之以恒管党治党,全面从严治党,不断增强先进性、纯洁性,始终走在时代前列,才能得到人民衷心拥护,经得起各种风浪考验,永葆旺盛生命力,用“自身硬”去打“硬的铁”。

大家好才是真正好。一个长期执政的政党还必须时刻观国际大势、谋国内大事,努力构建与各国平等、开放、合作、共赢的伙伴关系,推进“一带一路”建设,建立“人类命运共同体”,让世界上每一个国家得到更好发展的同时,推进本国的繁荣与发展。

(责任编辑:李少军)