完善三治融合的治理模式

2019年11月15日 16:09 来源:中国领导科学 字号:

◎李若兰

[摘 要]乡村治理要以自治为核心,以法治为保障,以德治为引领,健全以村规民约为主体的规范体系,结合信息化智能化治理手段,放大三治融合的治理效应。面对自治法治德治融合机制不畅、融合保障机制不足、自治资源不足等难题,需要发掘乡村治理人才,完善乡村基础设施建设,保障基本公共服务供给,厘清基层政府权力与村民自治的界限,激活村规民约的法律认可机制。

[关键词] 三治融合; 乡村治理; 法治社会

[中图分类号] D267  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2019)06―0093―04

[作者简介] 李若兰,中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部讲师,法学博士。

乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九届四中全会提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。当前一些地方开展的自治法治德治相结合的乡村治理实践是我国基层治理模式的有益探索,对健全乡村治理体系,落实乡村振兴战略具有引领意义。

一、三治融合治理实践的探索过程

党的十八大以来,针对基层治理中出现的新问题,地方已经开展了多种形式的创新实践。如广东清远推动党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”,浙江宁海设立“村级小微权力清单”规范村民自治等。特别2013年开始,浙江桐乡市在枫桥经验基础上开展自治、法治、德治相结合的治理实践。在乡村内部设立百姓议事会、乡贤参事会、法律服务团、道德评判团、百事服务团等组织,同时健全完善村级乡规民约,形成“一约二会三团”。这一实践形成了自治、法治和德治融合的治理模式,在化解乡村矛盾,解决安全生产、环境污染、婚丧酒宴攀比、村民道德素质提升等治理难题中发挥了积极作用。经过持续实践,桐乡市已基本形成“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的乡村善治格局。由此,成为自治、德治、法治相结合的乡村治理体系的制度蓝本,为乡村振兴和法治社会建设提供了有益的思路。

二、三治融合治理模式的实践逻辑

自治、法治、德治是乡村治理的三个基本要素。三治之间如何融合,如何在乡村治理实践中发挥作用,是需要深入研究的问题。

(一)三治融合治理模式关键在于明确乡村自治范围

三治融合的核心在于自治。乡村自治组织发挥作用的前置性条件是划分村民自治和国家权力的界限。村委会是乡镇政府职能的重要承接者,权力范围不清导致其不堪重负。基层政府行使权力必须遵循“法无授权不可为”原则,防止权力越位,侵蚀自治空间。桐乡拓宽乡村自治的空间,坚持基层群众自治组织去行政化的改革方向,划分行政权和基层自治的事权界限。三治融合的实践依据宪法、法律和地方性法规,逐条梳理了基层自治组织的权责,确定了较为明晰的范围。

桐乡在村委会以外培育新的自治载体,村级议事机构分担了村委会的大量管理工作,进一步为村委会“瘦身”。由村民会议、村民代表会议授权,议事机构吸纳威望高、议事能力强、综合素质突出的村民作为成员,行使村级重大自治事务议事权,再交由村民大会表决。自治组织的民主程序保障村民对自治事项的知情权、参与权和建议权,经议事机构讨论同意作出的决定更具正当性和权威性,更容易被村民接受和执行。村级自治组织,有效承接政府公共服务职能,在治理末端理顺政府、社会和市场的关系。通过为村庄“减负”和“培育载体”,释放大量自治空间。

桐乡在实践探索中归纳总结了村民自治的事项,主要包括以下九项:管理集体土地、财产;发展农村经济、维护村民的合法权利和利益;办理本地区公共事务和公益事业,开展突发事件应急演练,组织群众开展自救和互救,动员和组织适龄公民参加献血;宣传法律、法规和国家政策;发展文化教育,普及科技知识,开展社会主义精神文明建设活动,推动、帮助农业技术推广服务组织和农民技术人员开展工作,组织开展全民健身活动;承担民间纠纷、家庭暴力、遗弃家庭成员调解工作,调解土地承包经营纠纷;保护和改善生态环境;组织召开村民会议并向村民会议报告工作,督促村民遵守村民自治章程、村规民约;预防未成年人犯罪,保护妇女、老年人权益,开展残疾人工作,担任未成年人、无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人的监护人。这些事项由乡村设立的新形式的自治组织承担。

(二)三治融合治理模式重在强化法治实践

乡村长期以来是法治的薄弱地带。新形势下农村各类矛盾增多,信访案件逐步增加,村民对法律知识和法律服务产生巨大渴求。原先以基层司法所为主的制度供给不能有效满足村民的需求。三治融合实践引入专业的法律服务团,为村民提供法律服务咨询和矛盾纠纷化解。通过购买服务的方式变被动为主动,由专业法律人员为困难弱势群体维权,开展法治宣传教育,提高村民运用法律的能力和水平,将纠纷苗头控制在萌芽阶段,化解社会稳定风险。

农民虽然期望获得法律信息,但法治观念没有革新。根据情势策略性地选择法律,存在“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的思维定式。桐乡通过在村建立法律顾问制度,成立一百多个市、镇、村三级法律服务团,形成惠及全民的基本公共法律服务体系,厚植法治社会建设的组织基础,在具体法律事务中引导村民自觉把法律作为自身行为规范。三治融合模式弱化宗法、人情、特权观念在乡村的根基,增强农民的法治精神和法治观念。

(三)三治融合治理模式贵在坚持德治引领作用

农村地区是中国传统文化的主要承载场域。在乡村生活中道德规范的威慑力不弱于法律权威。乡村中,特别看重“面子”和“关系”,违反道德规范导致的“不名誉”会使个体失去在村庄共同体中享有的认可和尊严。这种精神利益使道德更容易发挥软约束的作用。三治实践致力于将道德融贯于日常治理中。乡村设立道德评审团、评判团等组织,把事情对错、德行好坏,交由村庄舆论来评判。道德评审团的主要成员由德高望重、新乡贤、村民小组组长等固定成员组成。主要负责对评判团成员搜集到的有关道德事项和村委会交由的道德事项进行评判,参与涉及村民的重大事项的监督评议,参与化解引起纠纷的事项。通过道德评判团、评审团协商解决的事项被村两委认同,具有约束力。动员和组织群众参与乡村末梢治理,用道德引导和约束村民个人行为促进移风易俗,有利于促进公序良俗的形成。

此外,乡村设立道德红黑榜,借助道德模范评选等活动来弘扬孝道文化、仁爱文化、家国文化以及社会主义核心价值观,有助于激活德治的文化基因,改造农村特有的乡土价值体系,整合乡村中的非正式制度,使其与社会主义核心价值观相结合,引导村民形成积极向上的道德规范,形成乡风文明的治理格局。

三、三治融合治理模式存在的问题

三治融合的治理模式是基层社会治理的重要创新,但可能存在融合不力、融合不当等风险。

(一)三治融合机制尚未建立

乡村治理中三治结合,自治中贯穿法治和德治,法治中体现自治德治,德治引领自治法治。自治、法治、德治弱化会导致治理效果减弱。道德失范会导致秩序成本大幅度攀升,法治或自治缺失,乡村就会陷入混乱和时序,内部也会失去生机。

桐乡等地三治实践创造新形式,但实践中三治融合的具体机制尚未厘清。地方政府部门推进三治融合,有“政法委模式”“民政模式”等。由党政部门来主导三治融合工作也仍然折射出国家主导的建构思路。三治融合模式容易“走形”,变成政府支持,或政府主导。三治融合旨在激发社会内生动力机制,村级治理行政化色彩严重,无法在内部激发自我生长的乡村秩序。

当前,三治融合实践依托不同的组织载体开展,但多为单一模式简单相加,融合程度不足。如桐乡的“八二”三治融合法,即基层治理各项中80%的事项应通过自治解决,20%是通过法治、德治解决。这种简单区隔划分的做法没有真正体现三治融合的思路,治理效应无法发挥出来。

(二)三治融合保障机制不健全

三治融合模式是我国乡村治理的重要创新。这一模式要深入推广还需要治理人才、财政能力等诸多要素的支撑和保障。

三治融合治理实践需要提高村民自身的治理能力,激发自治的内在动力。由于经济发展水平差异,东部沿海和中西部乡村的治理人才存在不协调不均衡的现象。东部发达的民营经济吸纳了大量的外来人口,本地村民也被吸附在村,庞大的人口数量为三治融合提供了充足的自治人才。中西部乡村中青壮年农民大量进城务工,留在乡村的主要是以务农为生的中老年农民。[1]“空心化”的乡村治理人才不足,缺乏治理基础,自治也就成了无源之水,无本之木。

三治融合需要发挥治理精英的带头作用,从外部引才,为乡村注入活力。桐乡三治实践引入了新乡贤。新乡贤不同于以往的村庄能人。这一群体具有以下特征:从乡村走入城市;在乡村外部具有一定社会影响力和社会资源;心系家乡发展并愿意投身村庄建设。但实践中部分新乡贤面临长期“不在乡”,无法深度参与乡村具体事务,而长期在乡、享有较高声望、处事公允的普通党员或村民则被未被纳入乡贤范围。这一定程度上削弱了乡村治理的中坚力量。

三治融合的乡村治理实践还面临财政自主能力不足的难题。东部沿海地区乡村集体经济活跃,财政实力雄厚,能够负担村级内部自治组织运转经费难题。如桐乡市通过项目购买、项目补贴、项目奖励等形式,推进政府购买社会组织服务。全年购买经费近15亿元。不少中西部农村地区处于脱贫阶段,集体经济后劲不足,基层政府财政补助有限,乡村财力不足。除村两委以外,村级自治组织发育不足,村民治理参与度不足,极大影响了自治热情。

(三)乡规民约的法律效力尚不明确

在国家法律直达乡村前,在乡村自然形成的自治章程、村规民约发挥着重要的规范作用。三治融合下的乡村更需要明确自治和法治的边界,厘清乡规民约的法律效力。村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的,规定的事项范围较广,且关系到村民的切身利益。近年来,农村土地征收、房屋拆迁、外嫁女土地归属、村集体经济利益分配、乡村干部“微腐败”等矛盾多发,其中不少与村规民约的规定密切相关。村规民约必须准确界定村规民约中村民的“权利”和“义务”,确保村民自治不突破法律的底线,保障村民的合法权益。

四、完善三治融合治理模式的机制

在乡村振兴的背景下,形成你中有我,我中有你,相互融合的治理模式需要完善相应的机制和路径。

(一)建立三治融合机制

建立三治融合机制需要基层政府完成权力“瘦身”,厘清基层政府的事权和职能,从全能政府向有限政府转变,真正还权于乡村。地方的三治融合实践要明确列举基层群众自治组织管理事项。我国《村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”,“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。在国家治理法治化的背景下,有必要通过《村民委员会组织法》进一步明确划分基层政府和乡村自治组织的事权,使两者形成有益互补。

三治融合必须扎根乡村。要实现乡村自治法治德治相融合需要明确村委会在乡村自治中的主导地位。当前“政法委模式”和“民政模式”都是自上而下的行政推动模式。层级式且不在村的指导无法调动自治热情。将村委会塑造成连接国家与村民关系的枢纽,激发村两委在乡村三治融合实践中的推动作用。村两委是乡村法理型权威的主要载体,具有丰富的自治经验和资源,夯实村两委在基层治理中的核心地位也才有助于加强联系群众。

三治融合不是简单的模式相加,不是机械地套用某种做法,而是要在解决矛盾问题的过程中灵活运用多种手段,结合当地的治理资源,根据实际情况摸索出适合本地的方法。

(二)完善乡村三治融合的保障机制

我国乡村存在巨大的区域发展差距,在治理水平和能力上也存在着不平衡不协调的矛盾。推进三治融合新模式需要国家建立良好的保障机制,补齐乡村发展的历史欠账,推动乡村振兴战略优先政策的落实。

三治融合治理模式的核心在自治,而自治的关键在于人才。乡村振兴背景下需要发挥政策优势,有效吸附农民留乡,吸引人才回乡,同时拓宽新乡贤的范围,将在乡村中享有较高声望的、广受赞誉的、具有道德感召力、热心集体事务的党员、普通村民吸纳进入治理群体中,发挥其在乡优势,深度引领和参与乡村事务的管理。值得注意的是,这些新乡贤区别于传统村庄经济能人,更能着眼村庄公共事务和长远利益,其影响力能辐射更多村民,助力乡村善治格局的形成。

只有兴旺发达、乡风文明的村庄才可能吸引农民回流。国家应加大对农村的转移支付力度,整治乡村环境污染,兴建乡村基础设施,促进基本公共服务城乡均等化,缩小地区间乡村发展的差异。有条件的乡村应大力发展村集体经济,增强乡村财政自主能力。同时,在确保村两委自治组织核心地位的前提下,鼓励乡村建立社会组织,村级两委对社会组织加强引导和支持,孕育和培育乡村自治力量。

(三)激活村规民约的认可机制

乡村自治是社会治理法治化的关键环节,乡规民约也是法律体系的重要组成部分。村规民约为村民提供了完整的行为规范,规定村民的“权利”和“义务”,捍卫乡村生活的伦理道德。同时,也能在乡村范围内发挥定分止争,解决矛盾的作用。重视乡规民约能有效拓宽法律体系的范畴。马克思主义经典法律观认为“法律是国家制定或认可的规范”。法治实践承认国家制定的规范,但作为“认可的法律”机制尚未激活。在正式国家法以外,乡村自治形成的自治章程、村规民约等非正式规范仍能发挥秩序的弥散作用,填补正式法的疏漏。这些“软法”属于法秩序的重要组成部分,往往比国家法更能发挥治理效能,我国不少民族地区的乡规民约被纳入仲裁规则就是一种有益的尝试。我国的立法机制中应通过”认可“程序承认其法律效力。

《村民委员会组织法》规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。但现实中这一备案机制很少被激活,部分乡规民约处于效力的“灰色地带”。这就需要法律明确备案审查的部门、权限、程序、内容、形式和效力,纠正违法的乡规民约,为乡村自治划定法律红线。

[注 释]

[1]贺雪峰.农村社会结构变迁四十年:1978—2018.[J].学习与探索,2018(11).

(责任编辑:陶元浩)