国家治理现代化视域下的法治思维

2019年11月15日 16:29 来源:中国领导科学 字号:

◎吴传毅

[摘 要]法治思维包括规则性思维、权利保障思维、公平正义思维、权责一致思维、权力谦抑思维。与法治思维相悖的非法治思维包括法律工具论思维、权力图腾式思维、人情与关系思维、违法创新思维等。涵养法治思维需要塑造人文精神、心存敬畏之心、恪守为民理念、遵守程序规则、摒弃特权思想。

[关键词] 法治思维;权利保障;公平正义;权责一致

[中图分类号] D920  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2019)06―0052―04

[作者简介] 吴传毅,中共湖南省委党校副校长、湖南行政学院副院长,二级教授,国务院政府特殊津贴专家。

推进国家治理体系和治理能力现代化要求各级领导涵养法治思维,用法治思维和法治方式处理好改革发展稳定的关系,解决发展中的矛盾问题,维护社会的和谐稳定,推动中国特色社会主义事业不断发展。

一、法治思维构架的主要内容

领导干部涵养法治思维,想问题、作决策、办事情,必须时刻牢记权力来自于人民授权,行使权力必须严格遵循职权法定原则,严格遵循法律权限和法定程序,切实保护人民的权利和尊重保障人权,始终坚持法律面前人人平等,自觉接受监督和承担法律责任。

(一)规则性思维

无论是决策,还是执行,或者是解决社会矛盾纠纷,都要不断审视其行为是否符合规则。规则思维就是大道至简。大道至简是管理最高智慧。规则体现共同体的意志。共同体的意志高于个体意志,这是维系社会秩序的必然要求。按规则办,复杂问题简单化,不会有法律风险;不讲规则,简单问题复杂化,法律风险会很大。不遵守规则,社会就会乱套。如果每个社会个体没有规则意识,哪怕只是一丁点小违法,最终法律这个大厦,你损一块砖,我毁一片瓦,就会坍塌。规则是共同体意志的体现,也是共同体成员事先作出的承诺。个人或者某些团体的权威无法超越共同体的意志,唯有规则才是国家、社会和公民生活的根本规范;唯有尊重规则才能把矛盾问题控制在一定范围内,使社会保持相对稳定和谐。

(二)人权保障思维

近现代社会政治奠基性理论是“主权在民”。“主权在民”理论必然要求保障人权。人权是人生存和发展必须享有的权利,保障人权是政府合法性的真正来源。缺失对人权的保障,现代政府便失去了赖以存在的理由,因为现代政府基于人民授权而产生;缺失对人权的保障,法治便会沦落为专制。人类自阶级社会以来,就有法律的存在,但古代法律文化是义务本位的法律文化。古代社会统治阶级谋求自己的统治,因此,不需要为社会个体谋取发展权利。现代社会立足于发展,强调个体的主体地位。为此,需要确认和保障人民权利。人类的发展说到底是个体发展的集聚,个体发展才能推动社会发展。有了保障个体发展的权利,个体才能获取全面发展。

(三)公平正义思维

法治体现公平正义的精神和原则。这是法治被人们普遍推崇的根本原因。中国古代的法就内含公平正义的价值追求。社会改革或革命动因不外乎三层:一是生存,二是小康,三是感受社会的公平正义。当小康生活解决后,人们期待的是社会公平正义。公平正义的社会,人们才会有主体地位,才会活得有尊严。考察一个国家实力,不只是硬实力,还包括软实力。软实力包括社会公平正义,因为只有公平正义的社会才有凝聚力战斗力,才能应对来自国际国内的重大风险和挑战。习近平总书记指出:“公平正义是社会主义的本质与内在要求”。社会主义由社会掌控和分配资源,为公平正义的实现提供了有效的物质基础。所以,社会主义必须把公平正义放在首要位置,推动促进社会公正的改革,不断清理有碍社会公正的潜规则、旧习俗,破除人情、关系对社会公正的影响,使明规则战胜潜规则。

(四)权责一致思维

法治思维也是权责一致思维。法律是权利与义务、职权和职责的统一。权利与义务、职权和职责不能割裂开来。权利与义务是就公民个体而言,职权职责是就公职人员而言。有权就必须有责。法律规范主要分为授权性法律规范和禁止性法律规范,无论哪种规范,都必须明确相应的法律后果。没有法律后果的规定,法律就没有权威性可言;法律与道德就没有差异,法律就会等同于宣言。所以,在授权性法律规范和禁止性法律规范中,特别需要明确相应的法律责任规定。围绕法律责任的规定,必须明确法律责任的具体处分情形,以及追究法律责任的有效机制。机制不等同于制度。制度是文字形态,机制是立体形态。机制包括制度文本,也包括机构的设置以及机构人员职权职责的明确。只有建立相应的追责机制,权责一致才能得到实现。

(五)权力谦抑思维

法治思维是以制约和监督权力为核心内容的思维。权力容易膨胀,一旦膨胀,就会像放纵的野马。人民在授权的同时也会限权。但对行权者而言,要懂得谦抑。因为权力的行使在很大程度上要受到行权者个人因素的影响。对权力保持谦抑,实质是对权力的敬畏;对权力谦抑,也是对授权者的敬重。人类的心需要缰绳来拴住,否则毫无约束的自由就是恶的开始。所以,有权不能任性。接受监督不只是约束,更是保护。行权需要慎重,否则,一不留神就可能坠入万丈深渊。

二、需要检审的非法治思维模式

中国传统文化的主流是人治文化,宗族文化是其中的重要体现。宗族长期演变不仅成为一个同姓的亲属集团,而且还演变成同一种文化和生活方式。受宗族文化影响,一些官员权力思维、人情思维、关系思维影响较深,表现在法律实践当中,存在非法治思维模式,这极大地影响法治的发展。为此,需要检审错误的法治思维模式。

(一)法律工具论思维

法律工具论就是把法律当成“工具”,直接阻碍法治的进程,危害很大。一是把法律当工具,社会就不可能建立起有效的法律秩序。因为工具可用、可废。法律秩序的建立让人们对自己的行为有一个预期,否则不知道明天会发生什么,就没有安全感。规则具有明确性、稳定性和可预测性,可以为人们提供基本的行为准绳。有了事前的规则,人们就可以对自己或他人行为及其法律后果有预期,便可以依此对自己的行为作出调整。二是把法律当工具,选择性执法就不可避免。对恶意执法者而言,法律就如同一根“皮鞭”,想抽谁就抽谁,一切听命于手握“皮鞭”的人,法律就没有公正性可言。三是把法律当工具,就会让民众迷信熟人和关系。因为只要搞定掌握法律工具的人,就可以利用关系和熟人减少处罚,抑或牟取法外利益。

(二)权力图腾式思维

这表现为以权压法,以言代法,逐利违法。实质是迷信个人权威和权力。一个社会需要权威。没有权威,群体就可能变成乌合之众。但是,现代社会不应该迷信个人权威,而只能是集体权威抑或组织权威,因为没有完美的个人,只有完美的团队。就个体而言,每个个体的认知是有限的,只有集体的认知才是相对无限的。古代社会为了维系个人权威,不得不推崇“神秘主义”。即借助虚幻的“神意”,炮制“君王是上天在人间的代理人”,抑或“君王制定的法律是神的意志的体现”等来维系君王个人的权威。但是,“神秘主义”的外衣早就揭开了。现代社会一些官员之所以还对权力形成图腾,除了思想观念没有与时俱进之外,还有自私心理在作怪。因为权力图腾式思维可以形成人身依附,可以彰显存在感,还能给自己谋取法外利益。

(三)人情与关系思维

法治思维要求消除一些与法治要求不相符的办事方式,如“托关系”“走后门”。如前所述,中国传统主流文化是宗族文化,这种以地域为特征的文化把人情关系演绎到极致。费孝通先生在《乡土中国》一书中,充分揭示了古代中国人情关系对社会的影响。古代中国人情关系无处不在、无孔不入。演变到今天,人情关系仍然在默默地发生作用和影响,人情关系更容易渗入到权力领域,从而使得“权力为公”的性质发生改变。理论上讲,权力来自于人民,权力来源于人民的授予。但是,人情渗入权力之后,“权力为公”的性质就发生了改变。当一个社会出现劣币驱逐良币时,这个社会就没有公平正义可言,人心就会变坏。

(四)违法改革创新思维

改革创新是时代的主旋律。只有改革创新,社会才能向前发展。但改革创新必须在法治框架内,不能为了改革创新,抛开法律框架。违法创新改革,必然会破坏社会秩序和稳定,破坏社会的持续发展。今天的改革创新必须在法治框架内进行,离开法治框架,改革创新就会破坏社会秩序和稳定。有人拿安徽当年小岗村的改革来否定改革要在法治框架内进行。殊不知,这个过往案例不能解释今天的社会情形。因为今天的社会情形与过去的社会情形截然不同。过去是缺失法治的时代,今天是崇尚法治的时代。改革创新不能没有底线,没有底线的改革,就不是改革,就是推倒重来,就会引发社会的混乱,会动摇一国之基、一国之本。只要在我国宪法法律的基本框架内、党的基本路线框架内的改革都是可行的改革。在这个框架内还有很大改革空间。搞违法创新改革,只会造成功利化、短期化和表面化现象。

(五)其他非法治思维

包括运动式执法思维、钓鱼执法思维、暴力执法思维、特事特办思维等。运动式执法是指执法机关以超常规的方法而采取的有组织、有目的、规模较大的执法活动行为。运动式执法通常会集中人力物力财力等优势资源,常见的形式有集中整治、专项治理、严厉打击、清理整顿等。“运动式执法”在特殊时期,或是社会转型期有其存在的必要,但是在建设时期,要需要发挥常态化法律机制的作用。因为“运动式执法”带有非理性色彩,极易被情感因素所左右。它总是陡然而起,戛然而止,寄希望于一蹴而就,却往往因一张一弛而导致循环反复。它既剥夺了执法对象的合法权益,也使得自己的行为缺失合法性。“特事特办”思维,即处理问题因人而异,特事特办,一事一议,违反了法律普遍性的原则。法律不是针对单一的个体,而是针对抽象普遍的人,所以,“特事特办”、一事一议违背了法律的普遍性原理。法律不是针对特殊的个体,而是针对普遍的人和事。

三、涵养法治思维的要点

实现国家治理体系和治理能力现代化是当代中国治理的总目标。只有实现国家体系治理能力现代化,才能解决发展中的矛盾问题,才能处理好改革发展稳定的关系,才能为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供保证。法治是现代制度文明的根本标志,也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。法律人尤其需要涵养法治思维。法治思维能够让法律人真正理解法律的精神,理解法律的使命和担当。

(一)塑造人文精神

从一定意义上讲,现代法治精神与人文精神高度契合。法治强调尊重人、尊重人的基本权利。这实质是人文精神的彰显。人文精神是以真善美的价值理念为核心,不断追求人类自身解放和人类幸福和谐的文化精神。最初的人文精神表现为人类反抗神权统治和压迫,寻求人类自身解放的精神。现代的人文精神表现为人类谋求自身幸福所秉持的对自然和社会,对社会其他个体所表现的大爱精神。人文精神强调追求、运用知识的良知、责任感和价值观。人文精神的塑造,可以涵养法律人的内心格局,提升法律人的精神境界。内在格局大了,心里装的是国家民族和人民,立规执法时就不会受到非法律因素的干扰;精神境界提高了,对弱者就会有更多的情怀。内心格局大了,精神境界提高了,法律人才会更懂得对法律的坚守,更懂得法治是治国理政的基本方式,是党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安的稳定器。

(二)心存敬畏之心

敬畏是底线思维。敬畏心不是迷信,是人类对自然规律和社会规律的敬重。人是自然和社会的一分子。人类必须寻求与自然和社会的和谐,而不能妄想超越自然和社会。所以,任何社会个体都需要有敬畏之心。心存敬畏,才能有如履薄冰的谨慎态度,才能做到行有所止。要敬畏历史,敬畏生命,敬畏群众,敬畏组织,敬畏学术,敬畏道德,敬畏规则等。敬畏是对自我的认知。人是自然或社会的一分子,理当寻求与自然或社会的和解,从而实现社会安全有序。人的需求是两个层面,即物质需求和精神需求。与自身达成和解,带来的是精神上的愉悦。法律人更应该敬畏规则,因为法律人是规则的裁定人。法律人不敬畏规则,就会造成对规则的破坏。

(三)恪守为民理念

权力来自于人民,理当服务于人民。这是民主政治的核心要义,执法者对此必须保持清醒认识,权力只能用来服务人民,而不能用来谋取私利。恪守为民理念也是民主政治的基本法则。民主政治必须尊重人、尊重人的基本权利。恪守为民理念的法治思维实质就是在法律领域中坚持“以人民为中心”。以人民为中心是中国共产党的底色,也是中国共产党的宗旨。坚持以人民为中心,才能成就我们党的事业,才能彰显中国共产党存在的价值。美国记者曾问毛泽东同志,“你们办事,是谁给的权力?”毛泽东同志回答:“人民给的。人民要解放,就把权力委托给能够代表他们,能够忠实为他们办事的人,这就是我们共产党人”。

(四)遵守程序规则

在一定程度上,法律体现为程序。正当程序包括信息公开原则、回避原则、当事人参与原则等内容。公开才能令人信服,因为公开才能接受当事人监督;回避才能令人信服,涉及自身利益抑或与案件有利害关系,执法者的回避可以让当事人信服;当事人参与执法过程当中,就能充分陈述案件事实,尽管当事人也可能作虚假陈述,但是,执法者可以做到兼听则明,能够根据掌握的各方情况作出自己的判断。正当程序能够满足民众对正义实现的心理需求,容易引导民众对程序结果的认同和肯定。尽管不可能做到皆大欢喜,但失望者对遵循程序的结果也容易接受。遵循正当程序,特别需要杜绝潜规则,程序空转、假转。

(五)摒弃特权思想

特权思想是超越法律和制度之外的权利行为欲望。特权是把法律赋予的公共权力私有化、经济化、关系化,特权思想与现代社会格格不入。特权思想是现代社会之耻。因为现代社会崇尚公平竞争,崇尚权利与义务对等,崇尚职权与职责相统一。特权思想是封建思想,更是封建糟粕。特权思想不崇尚规则,而羡慕特权;不痛恨腐败,而抱怨没有腐败的机会。官员搞特权,既是对官员身份的亵渎,也是对法律精神的亵渎,更是对理想信念的背叛。显然,这是社会痛恨的必须铲除的思想。

(责任编辑:李若兰)