高质量发展考核评价体系的构建与实施

2020年1月14日 16:30 来源:中国领导科学 字号:

◎蒋文龄

[摘 要] 推动高质量发展是党的十九大作出的重大决策部署。高质量发展不能再用传统方法进行考核评价,需要构建科学合理的考核评价体系引导推动。建设符合新时代、新思想、新理念要求的高质量发展考核评价体系,充分发挥考核评价的指挥棒、风向标、助推器作用,对全面贯彻落实新发展理念,把高质量发展要求落到实处具有重要意义。

[关键词] 干部考核;高质量发展;考核评价体系建设

[中图分类号] D262.3  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2020)01―0075―05

[作者简介] 蒋文龄,中共宁夏区委党校常务副校长、宁夏行政学院常务副院长,宁夏中国特色社会主义理论体系研究中心常务副主任。

考核评价体系对各级干部担当作为、干事创业具有重要导向作用,对一个地方经济社会发展产生着深刻影响,是推动党中央决策部署贯彻落实的重要举措。党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向了高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。高质量发展是保持经济持续健康发展的必然要求,也是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。推动高质量发展落地见效,关键是要牢牢抓住考核评价体系建设这个“牛鼻子”, 建立体现新时代、新思想、新理念要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,以高质量的“标尺”引领和驱动高质量发展。

一、坚持系统思维,建设高质量发展考核评价体系

“考什么”决定着“干什么”。从高速增长转向高质量发展,不仅是经济发展阶段的转换,更是发展理念、发展方式、发展路径的深刻转变和调整。传统的考核评价体系侧重于经济发展的“量”和“速”,高质量发展考核评价体系应该更加注重反映发展的质量、结构和效益,更加注重反映经济、社会、生态发展变化情况,更加注重反映人民群众多样化美好生活需求,全面展现质量变革、效率变革、动力变革。加快建设适应、反映、引领、推动高质量发展的考核评价体系,充分发挥考核评价的指挥棒、风向标、助推器作用,引导各级干部强化新发展理念,树立正确的政绩观,才能有效破除思维定势、工作惯性和路径依赖,以思想理念的新变化、工作思路的新拓展、发展路径的新突破,努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

一是考核评价体系要体现正确政绩观要求。有什么样的政绩观,就会产生什么样的发展业绩。长期以来,政绩考核体系的“唯GDP”取向,在推动经济高速增长方面发挥了重要作用,但也给经济社会发展带来了一系列不良后果。在传统思维定势影响下,一些地方片面强调GDP增长速度,将主要精力和资源用于拉动GDP增长,对企业的综合评价,也主要以投资和税收衡量,而对生态建设、社会民生、发展质量等方面的考核重视不够,将发展是硬道理变为发展速度是硬道理,忽视了经济发展质量的提升。个别地区为完成经济增长预期目标,不惜牺牲环境拉动 GDP 增长,资源环境付出惨痛代价,造成经济发展的不可持续性。高质量发展最大特点是速度要“下台阶”、质量效益要“上台阶”。抓经济工作、检验经济工作成效,要从过去主要看增长速度有多快,转变为主要看质量和效益有多好。因此,建立体现正确政绩观的考核评价体系,要淡化对GDP的考核,着力引导各级干部树立正确的政绩观,以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当,切实将工作重心从片面追求经济增长速度的惯性思维和做法中解放出来,从单纯追求经济总量、经济增速,转向更加注重经济、社会、环境等方面的均衡发展,防止不切实际定目标,切实解决表态多调门高、行动少落实差等突出问题,力戒形式主义、官僚主义。

二是考核评价体系要体现贯彻新发展理念。发展理念是发展行动的先导,是管全局、管根本、管长远的导向。创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,是相互联系的统一整体,是针对我国经济发展进入新常态开出的药方,是当前和今后一个时期发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。这就要求在建设高质量发展考核评价体系中,要把五大发展理念贯彻始终,紧紧围绕五大发展理念设计指标体系,以体现产业产品的创新性,城乡地区以及经济与其他领域的协调性,环境资源利用的可持续性,经济发展的对外开放性,发展成果的共享性,切实把各级班子和干部的心思和精力引导到落实新发展理念、加快转变发展方式上来,加快提高发展的“含金量”“含新量”“含绿量”。

三是考核评价体系要体现激励和约束功能。考核评价体系对干部起着重要的激励鞭策作用。紧紧围绕新时代新使命新要求建设考核评价体系,坚持党中央倡导什么、强调什么就考核什么,突出对党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示精神贯彻落实情况的考核,把考核评价的主要功能聚焦到推动各级领导班子和领导干部担当作为、促进发展上来。考核评价要兼顾总量、增量、结构、人均、亩均等多种类型的指标,实行总量指标和人均指标相结合、经济高质量发展与社会高质量发展相结合,发展成果的考核评价,应当既要看发展的速度,更要看发展的质量;既要看当前的发展,更要看发展的可持续性;既要“以规模为标准”,更要“以亩产论英雄”,科学客观地衡量地方经济发展质量,激励干部把思想和行动统一到党中央的各项决策部署上来。同时,考核评价体系不能搞“一套衣服大家穿”,应该在总体框架下,根据不同区域、不同单位的特点“量体裁衣”,干什么考什么,在锚定共性指标的同时,注重运用好个性指标,建立各有侧重、各具特色的考评内容和指标体系,确保既满足一般需求,又兼顾个别要求,有效防止指标设置“一刀切”“一锅煮”问题,充分体现激励性与约束性相统一的要求,调动和保护好各区域、各层级干部的积极性,引导各地发挥比较优势,走特色化、差异化发展路子。

二、优化指标设置,树立推动高质量发展鲜明导向

高质量发展必须有一个适当的考核指标来进行评价,科学设置考核指标,是建设高质量考核评价体系的关键性、基础性工作,具有很强的指向性和针对性。在考评指标的设置上,坚持定量指标和定性指标相结合,突出关键核心指标,选择最具代表性的综合性、典型性、约束性指标,做到少而精、重点突出,操作简便易行。通过指标设置,既要提出高质量发展的目标要求,更要指明推动高质量发展的方法路径,绘出“路线图”“施工图”,让“干什么”“怎么干”更清晰、更精准,以可操作、可衡量、可检验的具体要求,引导各地、各部门精准制导、集中发力。近年来,江苏、浙江、湖北等多地在建立高质量发展的指标体系方面进行了有益探索,形成可借鉴的经验做法。高质量发展考核评价体系应该包括四类指标。

一是反映经济结构优化的指标。高质量发展是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容,主要体现在高质量的供给、高质量的需求、高质量的投入产出、高质量的收入分配和高质量的经济循环,其中一个重要判断标准是结构优化的程度,也就是能否实现从“有没有”向“好不好”的转变。这就要求把准高质量发展的主攻方向,紧紧围绕促进经济结构优化升级设置指标,重点考评战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重、现代服务业增加值占地区生产总值比重、消费对经济增长的贡献率、民间投资和产业投资占固定资产投资比重,实施“亩产效益”综合评价,以及衡量城乡结构、区域结构指标的内容。通过这些指标设置,着力引导各地推进经济结构战略性调整和经济转型升级,深化供给侧结构性改革,优化产业结构、城乡结构、区域结构、要素投入结构,引导企业全面提升劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率和环境效率,推动经济从规模扩张向质量提升转变,为经济高质量发展注入新动力。

二是反映创新驱动发展的指标。习近平总书记强调,创新是引领发展的第一动力,抓创新就是抓发展,谋创新就是谋未来。紧紧围绕大力实施创新驱动战略设置指标,重点考核评价科技进步贡献率、R&D经费支出占地区生产总值比重、新经济增加值占地区生产总值比重、每万名R&D人员专利授权数、登记注册市场主体数量增长率和成活率、营商环境指数等内容。通过这样的指标设置,进一步强化创新驱动发展的鲜明导向,将各方面注意力和关注点引导到依靠科技进步提高发展的质量效益上来,积极营造创新创业创造的良好环境,坚定不移深化改革扩大开放,坚持向改革开放要动力,以科技创新引领全面创新,加快新产业、新模式和新业态的发展,最大限度释放全社会创新创业创造动能,激发各类市场主体创新活力,增强经济发展内生动力,从依靠要素驱动转向依靠创新驱动。

三是反映群众生活质量的指标。进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。紧紧围绕坚持在发展中保障和改善民生、不断满足人民日益增长的美好生活需要设置指标,一方面重点考核评价城乡人均可支配收入、城镇调查失业率、人均公共产品拥有量、社会消费总额水平等直接反映人民生活水平和公共服务的内容;另一方面重点考核评价绿色发展、生态环境质量改善等反映经济与环境协调发展的内容。通过这样的指标设置,引导各地牢固树立以人民为中心的发展思想,在加快经济发展的同时,更加注重改善民生和发展社会事业,持续改善生态环境质量,切实解决人民群众关心关注的难点热点问题,有效保障人民群众日益增长的多样化多层次需求,让经济发展的成果更多更公平地惠及全体人民,提高广大群众幸福指数,真正实现民生改善和经济发展的良性循环。

四是反映重大任务落实的指标。聚焦党中央重大决策部署贯彻落实,突出对打好重大任务攻坚战、约束性指标任务的考核。坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”,是党中央作出的重大决策,是推动高质量发展的底线性、本质性要求,是全面建成小康社会必须跨越的关口。紧紧围绕打好“三大攻坚战”的要求,分类设置金融风险防控、脱贫攻坚、污染防治考核评价指标,以硬指标硬考核落实硬任务,确保攻坚战任务不折不扣完成,夯实全面建成小康社会基础。同时,高度重视安全生产、社会稳定、生态环保、新增债务等刚性约束指标的设置,明确工作的“底线”“红线”“高压线”, 通过实行“一票否决”制度,以严格的问责倒逼责任落实,切实增强各级领导班子和领导干部推动科学发展、转型发展、高质量发展的责任意识和担当意识。

三、创新考核方式,着力在考准工作实绩上下功夫

“怎么考”左右着“怎么干”。高质量发展考核评价是对一个地区、一个部门工作的全方位、综合性检验,必须确保权威性和公信力。要改进和创新推动高质量发展的考核方式,推进分类别、精准化、差异化考核,建立分级分类考核评价制度,综合运用日常考核、年度考核、专项考核、任期考核等多种方法,实行差别化与综合性评价相结合的评价方式,拓宽考核的视野和范围,立体化多维度考核评价干部实绩,增强考核工作的科学性、针对性、可操作性,引导各级干部在推动高质量发展上下硬功夫,全面贯彻落实新发展理念,真正把高质量发展要求落到实处。

一要实行分级分类考核。各地经济社会发展不平衡,各部门的工作职能和特点不同,衡量的标准自然应有所差异。高质量发展考核评价工作应坚持分层分类的管理导向,尽可能让相同类别的考核对象在同一赛场上“赛跑”,推动各地各部门把长板拉长、短板补齐。比如,中东部发达地区和西部欠发达地区,应有不同的考核标准,既要设置实施乡村振兴战略、生态文明建设等体现新时代新要求的共考题,也要有反映地方主观努力、贡献大小的加分项,综合考量任务指标完成的客观条件,考核对象的确定也要进行分类。对省一级的大区域来说,也要进行差异化考核,对经济发达地区要重点考核民生改善和社会建设,贫困落后地区要重点考核脱贫攻坚情况,生态功能区要重点考核保障生态底线,有些地方青山绿水适合发展生态旅游,但不适合发展工业,应重点考核生态环境保护、旅游产业发展,而不要强调考核工业化的指标。同时,不同部门、不同行业要有所区别,如经济部门和综合管理部门的考核内容就应各有侧重,机关事业单位与地方要有所区别,党政部门与国有企业要有所区别。

二要增强考核工作实效。目前一些地方在实际考评方式上,通常采用年终一次性集中考核,忽视平时考核,缺乏应有的深度。习近平总书记指出,要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系,为新时代考准考实干部实绩指明了方向。高质量发展考核评价方法要灵活多样,做到年度考核和平时考核、专项考核、任期考核有机结合,采取年初建账、平时查账、年底算账的方式,全面、客观、动态掌握被考核地区、部门推进高质量发展各项工作的实绩实效。注重把考核功夫下在平时,实绩创造在哪里,考核就应跟踪到哪里,在日常中看处事能力,考察履职担当,及时掌握被考核对象的“活情况”和“新变化”。针对重点专项工作或急难险重任务,开展专项考核,着力将年度重点工作完成情况考准考实。探索任期考核,从偏重短期效应考核向长期效应考核转变,引导干部多做打基础、利长远的工作,坚决防止急功近利和短期行为,创造出经得住实践、经得住人民和历史检验的工作业绩。年终综合平时考核、专项考核、任期考核情况,有侧重地进行考核,形成综合考核评价结果。

三要扩大考核评价主体。考核评价一个地方和单位的工作,关键看有没有解决实际问题、群众的评价怎么样。为使考核评价客观全面地反映本地区、本部门推动高质量发展情况,可以引进第三方评价机制,委托专业社会调查机构进行满意度调查,体现考核评价的公认性。同时,扩大高质量考核评价的内涵和外延,强化群众的参与和监督,把上级评价、部门评价、下级评价和群众评价有机结合起来,变单向、平面、单维评价为多层次、多渠道、多角度的评价,尤其注重加大群众满意度在考核评价中的分量。探索实绩“公开、公示、公议”等做法,充分运用信息化手段,畅通不同层次、不同侧面的评价主体广泛参与评价的渠道,增加考核评价工作的透明度。

四要综合研判考核结果。高质量发展考核评价结果确定应当加强综合分析研判,充分考虑不同区域、不同部门的工作基础、资源禀赋等客观条件,辩证地分析主观努力与客观条件,克服简单地看总量、比位次的做法,防止片面追求增长速度、盲目攀比总量的短期行为,或者以民主测评、民意调查得票得分多少来确定考核结果,做到既要注重考核已经取得的显绩,又要注重考核打基础、谋长远、增后劲的潜绩,既要看数字,又不唯数字,既要重群众公认,又防止简单以“票”取人,充分反映高质量发展新任务、新要求、新动力,发挥好考核评价对推动高质量发展的引领作用。同时,通过客观分析评价干部在履职担当、推动高质量发展中出现的失误错误,切实为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰。

四、强化结果运用,引导和激励干部新担当新作为

“考”是基础,“用”是关键。考核评价结果重在运用,只有真正“用”起来,才能发挥作用、体现价值、得到检验。要把高质量发展考核评价体系,作为各级党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要组成部分,认真贯彻落实《党政领导干部考核工作条例》,狠抓“三个有机结合”,强化高质量考核评价结果的综合运用,充分发挥考核工作的评价功能、导向功能和监督功能,奖勤罚懒、赏优罚劣,鼓励先进、鞭策落后,形成激励担当作为干事创业的机制,增强考核评价工作对高质量发展的目标引领和保障支撑作用。

一是把考核评价与奖惩激励有机结合起来。坚持奖惩并举,正向激励与反向约束共同发力,根据考核评价结果,对推动高质量发展真抓实干、取得明显成效的地方和部门,对推进供给侧结构性改革、推动创新驱动发展、改善生态环境质量、保障和改善民生、打好重大任务攻坚战等工作中涌现出的先进典型,采取相应措施予以激励支持,大张旗鼓地进行表彰和宣传。对推动高质量发展不重视、工作不到位、落实效果差的,通过反向约束的机制,加大责任追究力度。充分发挥高质量考核评价激励先进、鞭策落后的引领作用,真正考出压力、考出动力、考出执行力,让实绩突出的干部有成就感,实绩一般的干部有紧迫感,实绩较差的干部有危机感,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性,切实解决干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题。

二是把考核评价与干部任用有机结合起来。坚持“以发展论英雄、凭实绩用干部”的用人导向,把高质量发展考核评价结果作为加强领导班子建设和领导干部使用的依据,对高质量发展考核评价结果靠前的领导班子成员,对善于领导推动高质量发展、实绩突出、群众公认的优秀干部,按照有关规定给予优先提拔使用。对高质量发展考核评价结果较差的领导班子,应当对主要负责人和相关责任人进行组织处理;对不担当不作为,经考核评价认定绩效较差的干部,要坚决进行调整;对完不成重大攻坚战及约束性指标任务的要严格进行问责,真正让想干事的有机会,肯干事的有舞台,干成事的有地位,畅通干部能上能下的渠道。

三是把考核评价与干部管理有机结合起来。注重在高质量考核评价中识别干部、监督干部、发现干部、培养干部,对考核评价中发现问题的干部,采取批评教育、诫勉谈话等方式,及时提醒、打招呼,防止苗头性问题发展为大问题。依据高质量考核结果,有针对性地加强干部教育培养,按照“缺什么补什么”的原则,对领导干部进行调学调训、安排实践锻炼,补齐能力素质短板;重点关注那些长期在条件艰苦、情况复杂地方工作的干部,培养那些靠得住、有本事、肯干事的干部,发现和选拔一批敢于负责、勇于担当、善于作为的优秀干部;对工作有思路、干事有力度、发展有潜力的干部,采取跨区域、跨部门交流或下派锻炼的方式加强针对性培养。让各级干部拓宽思路、开阔眼界,努力在推动高质量发展上有新作为、真作为、好作为、大作为。

总之,高质量发展的内涵非常丰富,建设高质量发展考核评价体系是一项系统工程,也是一项挑战性、开创性工作,需要在思路、方法、路径等方面不断创新,并在实践中不断探索、调整和完善。要按照党中央的要求和部署,全面贯彻落实新发展理念,有效应对和解决新挑战、新问题,加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,充分发挥考核评价体系的杠杆作用,引导广大干部以更好的状态、更实的作风贯彻落实党中央决策部署,推动高质量发展取得实实在在的成效。

(责任编辑:郑 寰)