高品质立法与国家治理现代化

2020年1月15日 14:24 来源:中国领导科学 字号:

◎封丽霞

[摘 要] 国家治理现代化是对国家制度体系和制度执行力的统一要求。在全面依法治国的历史条件下,宪法、法律和法规等正式意义上的规范是国家治理最重要的制度形式。立法,就是为治国理政立制度、树规矩、定方圆。只有高品质的立法,才能充分发挥国家法律制度的牵引和保障作用,满足新时代中国特色国家治理实践的各项需求。

[关键词] 良法善治;治理体系;治理能力;治理现代化

[中图分类号] D921  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2020)01―0061―04

[作者简介] 封丽霞,中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部副主任、教授、博士生导师。

进入新时代以来,国家治理现代化成为中国特色社会主义各项事业发展的目标指引。“国家治理”内涵两个层面的内容:一是治理体系,即国家治理的各项工作和活动所依照的各项制度规范体系、体制机制;二是治理能力,即把治理体系(意志)转变为治理实效(现实)的能力。显然,“治理体系”与“治理能力”是一个承前启后、相辅相成的有机整体。其中,“治理体系”是“治理能力”的前提和基础,“治理能力”是“治理体系”的目标和实现。有了高品质的治理体系,才可能真正提高治理能力。也只有治理能力的逐步提升,才能验证治理体系的品质,充分实现治理体系的效能。

一、高品质立法是国家治理现代化之前提

国家治理现代化是对国家制度体系和制度执行力的统一要求。其首要任务是建立健全一个公正权威、科学高效的高质量“治理体系”;其次,是不断提高落实各项制度的执行能力,把社会主义制度优势转变为国家治理的效能。在全面依法治国的历史条件之下,中国特色社会主义法治体系的建立与成熟,将直接推动国家治理体系和治理能力的现代化进程。法律体系是法治体系的基础。国家宪法、法律、法规等正式意义上的规范性法律文件是国家治理最重要的制度形式,也构成了国家治理体系当中最具权威性、稳定性、统一性的部分。

法律是治国之重器,良法是善治之前提。十八大以来,习近平总书记在多个场合阐述了他对立法工作的高度重视,强调“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[1]国家治理现代化,最主要体现为以高品质的立法为引领实现良法善治的过程。立法,就是为治国理政立制度、树规矩、定方圆。只有高品质的立法,才能充分发挥法律制度的引领和保障作用,满足新时代中国特色国家治理实践的各项需求。反之,没有高品质的立法,便难有高品质的国家治理体系,国家治理能力的提升也将成为无源之水、无本之木。

改革开放以来,我国逐步形成了中国特色社会主义法律体系,国家治理的各个方面基本实现有法可依。2011年,十一届全国人大四次会议宣布:一个立足于中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。习近平总书记对立法工作所取得的历史性成绩予以充分肯定:“新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。”[2]

然而,尽管法律体系建设已经达到相当规模,但总体而言,我国立法基本上还处于数量增长型的“粗放”式发展阶段。与“量”的显著增长相比,“质”上的进步并不突出,立法的科学性与民主性方面还存在许多不足。正如十八届四中全会所指出,“立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成为一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害法治统一。”[3]

在“后法律体系”时代,我们看到中国特色社会主义国家治理的实践发展永无止境,立法工作也永无止境,提高立法质量的任务依然很重。就此,习近平总书记强调立法质量是做好立法工作的生命线,是破解立法领域突出问题的总抓手。他一针见血地指出:“不是什么法都能治国,也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。[4]要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律,就必须抓住立法质量这个关键,使各项立法整体上符合新时代中国国家治理的客观需求,不断满足人民日益增长的美好生活需要。

二、科学立法是高品质立法的基本内涵

高品质立法只能经由立法的科学化、民主化、法治化才能获得。习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中提出,推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。十九届四中全会专门指出要坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率。

科学立法是高品质立法的内涵要义。现代立法应是科学的活动。立法本身就是一门科学。科学立法的基本含义,即在立法过程中以科学的方法准确反映法律所调整的权力运行和社会生活的本质及其内在规律。要求立法工作做到实事求是,一切从实际出发,主观符合客观,按照经济社会发展的客观规律来立法。马克思曾这样表述对立法的科学性要求:“立法者应把自己看做一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质,那么我们就应该责备他的极端任性。”[5]

科学立法,最核心的要求就是立法工作必须尊重和体现客观实际,全面真实地反映特定时代背景之下经济社会发展的规律和要求。古人云,“为国也,观俗立法则治,察国事本则宜。不观时俗,不察国本,则其法立而民乱,事剧而功寡。”因此,“全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”[6]习近平总书记专门谈到不能生搬硬套其他国家法律制度的问题。即,“世界上没有完全相同的政治制度,也不存在适用于一切国家的政治制度模式。‘物之不齐,物之情也。’各国国情不同,每个国家的政治制度都是独特的,都是由这个国家的人民决定的,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[7]这就决定了,高品质立法不能脱离当代中国社会政治条件和历史文化传统,不能生搬硬套某项外国的法律制度,而必须以中国国情为根本遵循,深入把握中国国情对于立法的影响并作出契合当代中国社会发展需要的法律规定,以真正有效解决中国特色的国家治理问题作为依归。

在科学立法的要求之下,高品质立法主要体现为:在实质要件上,各项法律规范符合公平正义的价值准则,符合经济社会发展的客观规律,避免或减少立法决策失误、降低立法成本,提高立法的社会效益,符合广大民众的根本利益与美好生活愿望。在形式要件上,国家法律体系应符合以下方面的要求:第一,层次分明。法律体系的骨干法律、配套法规规章等组成部分之间层次分明、位阶有序、上下分明。第二,内容完整和规范到位。法律体系是一个有机的整体,应该能够比较全面地覆盖国家权力运行和社会治理的各个方面,具有调整领域的完整性和周延性。第三,结构均衡。即经济立法与社会立法、根本法与单行法、实体法与程序法之间的立法平衡。有效解决以往立法实践当中重经济立法轻民生立法、重实体立法轻程序立法等立法发展不平衡问题。

三、民主立法是高品质立法的必然要求

从立法权的应然属性来说,立法是人民主权的最重要体现。现代民主政治理论认为,国家的一切权力来自人民,人民作为主权者,其管理国家的主要方式是代议民主制,即通过选举自己的代表组成立法机关,由立法机关制定法律,再由行政机关和司法机关执行法律,以此实现人民对国家的统治和管理,实现主权在民原则。高品质立法必须获得充分的立法正当性与民主合法性,必须恪守以民为本、立法为民理念,努力使每一项立法都反映人民意志、得到人民拥护。这就要求,在立法过程中应以各种方式广泛征求人民群众意见,开辟民众参与立法过程的有效途径,使各个社会阶层的利益诉求和愿望能够在立法过程中得以表达和受到尊重。

民主立法的核心在于解决立法宗旨和目的是为了人民、立法过程要依靠人民的问题。在立法过程中,要切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。民主立法也是广泛凝聚法治共识、增强我国法律实效性、化解各种社会治理难题的必然要求。现实之中,一些法律法规没有完全反映客观规律和人民意愿,很多立法的实效大打折扣甚至事与愿违。随着依法治国进程的深入,我们越来越清晰地认识到,建设社会主义法治国家的真正标准在于法律法规体系的权威性与实效性,而并非立法规模的大小以及法律法规数量的多少。法律制度的实效性差、社会评价不高,其根本原因在于立法过程未能广泛听取各方面意见和建议,未能真正反映社会发展的客观需求和人民的真实意愿。

与中国的改革进程相适应,在经历改革开放40多年的法律改革与实践之后,我国在大面上、容易规制的事项都已实现有法可依,剩下的大多是难啃的硬骨头、难涉足的立法险滩,是“牵一发而动全身”的高难度立法。过去的立法常常是单项立法、局部立法,现在的立法则更多的是综合立法、全局立法,往往涉及重大利益调整、面临较多阻力,也越来越需要从系统谋划、顶层设计的高度“在矛盾的焦点上画杆杆”。在各种利益矛盾错综复杂的条件之下,几乎每一项重大立法决策,都会引起社会的广泛关注与各种猜忌非议。对于什么是高品质的立法,立法的价值目标以及如何选择立法时机等诸如此类的问题,社会各界也是众说纷纭。有目共睹的是,那种领导“拍脑袋”“一言堂”作出立法决策,行政官员关起门来“闭门造车”、“黑箱操作”式立法已经难以适应中国社会深化制度改革的需求。我们迫切需要推进民主立法,使得国家治理与公民诉求之间有更多的交叉和共鸣,使得各项国家治理方案更符合人民美好生活的需求,从而赢得强大的社会支持与社会效益。

四、依法立法是高品质立法的安全防线

现代法治理论强调,任何一种权力都有被腐化和被滥用的可能,立法权也不例外。因此,在接受监督方面,立法权没有天然的豁免权。在立法实践当中,为了保证各项立法活动依法进行,必须建立和健全完备高效的立法监督制度。这是“依法立法”也即“立法法治化”的基本内容和要求,与现代法治的基本要求相通。

依法立法要求各级立法主体的立法权限、立法内容和立法程序均有法可依、依法进行,要求各种法律规范之间保持协调一致,尽可能避免矛盾冲突和“相互打架”的现象发生。首先,一切立法权的存在和行使都应该有法的依据,即立法权应当在法定范围内行使。它强调有立法权的主体只能就自己享有的特定级别或层次、特定种类、特定形式的立法权进行立法,只能就自己所能调整和应当调整的事项进行立法活动。其次,立法内容的合法性,主要体现为立法内容的统一性,其前提是立法内容的合宪性,即强调各项立法的目的与任务、精神与内涵,必须遵守宪法的基本原则、精神和相关规定。立法的合法性还要求在等级有序的法的体系中,法律规范的内容应当保持高度一致,各种立法应当有法的依据或不与上位法相抵触。在所有法律规范性文件中,下位法不得与上位法抵触。凡是下位法违背上位法的均属违法立法。再次,立法程序的法定性,是指在立法过程中必须遵循法定的步骤、顺序和期限,实现立法程序的规范性和制度化,从而增强立法行为的严肃性与权威性。

从各国立法实践来看,完备高效的立法监督制度是确保立法的合法性、保障国家法制统一的重要制度。立法监督一般采取立法复议、立法否决、合宪性审查、公民公决、备案审查等形式。在我国,备案审查是立法监督的一项重要制度,备案的对象包括地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方性规章等。针对我国立法监督较为薄弱的现状,十八届四中全会提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;强调加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。十九大报告强调加强我国宪法实施与监督,推进合宪性审查工作。十九届四中全会继续指出要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这些举措对于推动依法立法和保障高品质立法有着极其重要的意义。

综上所言,国家治理现代化的目标对新时代立法工作提出了新的更高的要求,也为中国立法体制的改革与完善提供了历史性契机。这要求我们进一步转变立法工作思维定势,正确认识和处理好立法数量与立法质量、立法速度与立法效益的关系。要获得高品质立法,一方面就必须淡化立法数量意识、强化立法质量意识,转变数量越多越好、体系越大越好的片面立法政绩观。另一方面,我们也应清醒认识到,立法不等于法治的现实。制度产品的出台并不等于制度的实效。一言以蔽之,高品质立法要求我们逐步建立以法律实效为主、注重立法效益的适度立法工作模式,以制度的生成速度为导向转变为以国家治理的实效为导向。

[注 释]

[1]习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编[M].北京 :中央文献出版社,2015:100.

[2][4]中国共产党第十八届中央委员会第四次会议文件汇编[M].北京:人民出版社,2014 :83, 43.

[3]中国共产党第十八届中央委员会第四次会议文件汇编[M],北京 :人民出版社,2014 :83-84.

[5]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷 [M].北京:人民出版社,1956 :183.

[6]习近平.加快建设社会主义法治国家[J].求是,2015(1).

[7]十八大以来重要文献选编(中)[M].北京:中央文献出版社,2016 :60.

(责任编辑:李若兰)