提升党组织基层领导力的路径

2020年1月15日 14:34 来源:中国领导科学 字号:

◎萧鸣政 张湘姝

[摘 要] 党的基层组织领导力的强弱,直接影响着党的全面领导效能。本文以领导学、组织学相关理论为基础,对党的基层组织领导力内涵进行阐释。从目标、环境与个人出发,对党的基层领导力结构进行分析,指出当前阻碍党的基层领导力提升的主要原因,从加强对基层领导干部思想教育工作,建立科学民主规范的决策程序,完善考评机制三个方面阐述提升党的基层领导力的路径。

[关键词] 领导力;组织领导力;党的基层组织

[中图分类号] D262.2  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2020)01―0033―05

[基金项目] 国家社会科学基金项目“领导干部执政本领评估体系与开发机制研究项目”(18BZZ069)阶段性成果。

[作者简介] 萧鸣政,北京大学政府管理学院教授、博导,北京大学国家治理研究院研究员;张湘姝,北京大学政府管理学院博士生。

党的十九届四中全会强调:“党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”基层党组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。因此,在党的全面领导视阈下如何提升党的基层领导力,是新时代党建工作和国家治理的重要课题。

一、党的基层领导力的内涵

党的基层领导力是什么?就现有文献看,暂无代表性的研究成果。对领导力的研究多集中在企业及领导个人,对公共部门领导力的探讨极少;对党的基层组织的研究多局限于党建工作,未能在管理学、领导学等相关学科的理论指导下进行更深入的探讨;相关政策文件也未就党的基层组织领导力概念进行明确界定。在党章与宪法中,基层组织是个比较模糊的概念。2017年颁布的《中国共产党章程》第三十条规定:“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位,凡是有正式党员三人以上的,都应当成立党的基层组织。”第三十三条规定,“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,领导本地区的工作和基层社会治理,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”[1]在2018年3月11日颁发的《中华人民共和国宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”[2]由此,我们认为基层组织应该兼顾政权结构与政府组织结构的双重性,乡、镇与城市的街道办事处是最基层的政权组织与政府组织。共产党的基层领导力是指共产党执政体系中基层组织所具备的领导力,包括乡、镇、街道基层委员会及其所辖区域内基层党组织所具有的领导力。从领导力的理论出发,党的基层领导力内涵应该把握以下三个方面。

(一)基层领导力既是个人领导力也是组织领导力

领导力理论发轫于20世纪初英美等发达国家,先后经历了以关注领导个人发展的特质理论、风格理论、权变理论等,过渡到建立在领导者和追随者的情感互动、价值观与信念构建基础之上的新领导理论。当下普遍认识到领导是一种关系性过程,是在不同层级上分散出现的,被不同层级分担的,依靠的是社会互动关系和影响网络。[3]由于任何组织的集体领导在很大关系上都会受到一把手个人领导风格的影响,因此,组织的集体领导力,或者组织领导力的概念是客观存在的。总体而言,以领导者个人为研究中心的学者普遍认为,领导力是领导者个人为实现自身及追随者的共有目标而体现的影响力。主要包括领导者、追随者及情境三个要素。组织领导力又可以从两个方面来研究,即组织的集体领导力与组织内的个人领导力。

在信息化与知识经济时代,不论是私人组织还是公共组织,都面临着不断进行变革的压力。克里斯玛型的天生领导者以及传统的“控制-命令”式的领导模式已无法处理组织中复杂的事务。因此,本文认为,基层领导力既包括基层领导者个人的领导力,也包括基层组织领导力。即由基层领导者与基层组织成员领导力整合而产生的影响力。基层个体领导力是基层组织领导力的组成部分,基层组织领导力的发展以基层个体领导力的发展为基础,二者交互促进。

(二)基层领导力在政党治理与政府治理中同时产生效能

国家治理体系与治理能力的现代化建设对政党治理与政府治理提出了新要求。在中国,共产党是最高政治领导力量。因此,在考虑党的领导力时,不仅要考虑到党对自身党组织的领导力,也要考虑到党在推动全国各项工作时所体现出的领导力。

根据领导力理论及中国政治实践,可做出以下的概念解释:中国共产党的领导力,是一个政党在新中国建设与发展过程中所形成的组织整体影响力。这种影响力来自其执政能力、领导本领、执政绩效及其组织影响力。这种影响力由中央、省市、地市、县市、乡镇街道、居委会村民委员会以及具体部门中的基层党组织领导力组合构成。共产党的领导力是一个从中央到基层的多层次结构的领导力体系,来自党中央以及下属各级组织的领导力,具有层层传递的特性。即:任何一级党组织的领导力均会影响到上一级党组织的领导力;任何上一级党组织的领导力均要通过下一级党组织的领导力进行传递。

(三)基层领导力将从“管理”到“服务”转型

随着国家治理体系与治理能力现代化的推进,对党的工作也提出了新要求。从政府治理维度讲,十九届四中全会提出:“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”从政党治理的维度讲,基层党组织的主要任务是服务群众。基层党组织的建设目标,就是力求把每个基层党组织都建设成为受群众欢迎、让群众受益、得群众认可的服务型基层党组织。

在新的历史条件下,基层组织的功能转变是一种结构性的转变,即从组织或动员革命与生产为轴心的功能结构,转变为社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。[4]新时代新任务,对党的领导工作提出了新挑战,要求我们从党的基层组织中微观层面与宏观组织层面思考如何提高党的基层领导力。

二、党的基层领导力的结构

关于中国共产党领导力的结构,学者们从内容、主体、层次等不同的角度对党的领导力的构成进行了研究。中国共产党的领导力,主要体现在制度运行力、战略决策力、社会动员力、资源配置力、统筹协调力、组织保障力六个方面[5];中国共产党的领导力主要包括,科学理念的引领力、长远规划的稳定力、正确政策的吸引力、模范工作的示范力、因势利导的转换力、人民政权的保障力六个方面[6];中国共产党的领导力,包括思想理论领导力、目标使命领导力、统一行动领导力和人类愿景引领力[7];执政党领导力包括对内领导力、平台领导力和文化领导力[8]。可以看出,目前对党的领导力结构的分析基本上以领导力的五力模型为基础进行结构划分,缺乏结构上的立体性。本文尝试从党的基层组织的环境、目标、个体对党的基层领导力结构进行分析。

(一)党的基层领导力的环境

领导情境理论认为,领导者、追随者及环境之间的互动,构成领导关系的本质。环境会不断地对政治系统输出其要求。共产党是中国唯一的执政党,这就决定了它必然接受复杂的社会环境对其提出错综复杂的要求。当前,我国市场经济日益发展、社会阶层逐步分化、利益群体不断壮大,必然产生政治参与的要求。党的基层组织直接面对着人民诉求与矛盾冲突,不对组织环境进行分析,就无法对现实状况做出准确的判断,政策在执行过程中就可能出现扭曲。提高党的基层领导力,就需要不断对所处环境进行研判,拓展了解民意的渠道,增强回应民意的能力。

(二)党的基层领导力的目标

习近平总书记指出,“人民有信仰,民族有希望,国家有力量。”从党的历史看,中国共产党领导力的产生是离不开信仰的。组织目标的确立,要求组织动员人民齐心协力为组织愿景而努力。“麻雀虽小,五脏俱全”。党的基层组织是党和国家直接联系人民群众的重要载体和平台。作为社会问题与社会矛盾直接的接触者与感知者,作为政府形象的前端代言人,要增强领导力必须维护和增强党与人民之间的鱼水深情,厚植“民心”这一最大的政治,将组织目标与工作实践紧密结合。

(三)党的基层领导力的个体

组织的领导力如何,说到底还是要落实在组织当中的个体如何去做。个人的领导力对组织的领导力产生直接影响。基层领导干部的领导力,是指基层领导干部个体所具备的领导力。基层领导干部的属性与定位,是相对权力源中心点而言的,一般是根据权力主体机关的层级来确定的。如果以中央为权力源中心,则县、团、处级及以下级别的领导都属于基层领导干部;要是以省、军、市为权力源中心,则乡镇、科局级及以下的领导都属于基层领导干部;要是以县、团为权力源中心,则居委会与村委会、连及以下的领导为基层领导干部。基层领导是指相应层面之下的,对上级的路线、方针、政策的具体实施与执行的领导干部,是与群众联系最直接,关联度最密切的从事一线指挥或管理工作的领导干部。就基层干部个人的领导力来说,如何贯彻执行国家的惠民政策,如何贯彻执行上级领导的工作部署,如何解决服务对象的民生问题,直接体现个人的领导力,也直接影响党的基层组织领导力水平。

三、提升党的基层领导力面临的突出问题

目前,党的基层干部在领导工作中还存在许多问题,直接影响党的基层组织领导力的发挥。新时代提升党的基层领导力,必须坚持问题导向,从现实问题出发,探讨化解问题。突出的问题主要反映在以下几个方面:重权力轻权威。权威与权力有所不同。马克思认为,权威不是用强迫手段获得的,是一种无可争辩的尊敬。[9]权威与权力相比,更多的体现为建立在认同上的自愿服从。在基层工作中,一些基层干部往往将权力作为工作中最主要的工具,忽视治理对象良性的社会联系与互动,还存在根深蒂固的“官本位”思想、等级观念和身份观念,体现在工作中就是有权必抓,有权必用,不考虑工作方法。甚至有部分基层领导干部认为,基层面对的都是文化程度不高、素质较低的百姓,采用简单粗暴的方式能使工作更加有效。这就严重影响了基层组织的形象,不利于基层领导干部自身权威的建立,群众对干部难以构建认同感。

(一)重随意许诺轻负责兑现

基层领导干部直接面对人民群众的实际需求与矛盾冲突。部分领导干部在处理问题时,为了暂时化解矛盾,随意向群众许诺,事后并未兑现。这种情况集中发生在处理拆迁安置、群众上访、农村土地纠纷等矛盾多、冲突集中的领域。领导干部的随意许诺会严重影响政府的公信力,影响基层政府、基层党组织在群众心中的形象。这种情况的发生,说到底还是因为基层领导干部的思想政治素质不高,责任意识不强,导致处理问题不谨慎、不耐心,缺少担当作为。

(二)重个人拍板轻民主决策

一些基层组织还未建立起科学民主的决策程序与决策机制,认为基层问题都是小问题,依靠“一把手”等主要领导拍板就能解决,出现了越是基层,个人拍板越严重的问题。个人拍板的决策方式必然带有领导自身的个人价值取向与主观性。在过去几十年的政府管理实践中,不少问题的出现都是因为决策方式的不科学与非民主,给组织甚至国家带来严重损失,危害政府形象。

(三)重经验主义轻创新进取

基层工作中注重经验是非常重要的。但只依靠经验,不注重工作中的创新进取,就有经验主义的嫌疑,就会出现决策中的非理性、非科学行为。基层工作具有一定的特殊性,面对的事务种类繁多,情况复杂,需要仔细研判当前环境,实事求是处理问题。但目前仍有部分基层干部存在惰性心理,沉迷经验,在原有的工作方式上修修补补,之前怎么干,现在依旧怎么干,上届领导怎么干,本届领导依旧怎么干,缺乏锐意进取的精神。往往出现工作方式与现行社会状况不相匹配的状况,影响组织领导力的提升。重严管规范轻激励善诱。基层工作既需要提升执行的力度,也需要提升群众工作的温度。尤其是在当前建立服务型政府,对基层群众工作中的“温度”提出了更高的要求。然而,实际工作中许多基层领导干部依旧靠严管规范的硬性管理方式来完成上级组织安排的任务。一些新政策的出台,难免会对部分群众的既得利益产生影响。基层干部服务意识缺失,常常导致工作中不考虑群众感受,缺少与群众的共情能力,得不到群众的认同,不利于基层工作开展,不利于服务型组织的建立。

(四)重上情下达轻下情上传

党的基层组织不仅要承担自上而下的政策传达与执行,还是下级组织向上反馈意见以及民众表达诉求的重要渠道与平台。在实际工作中,部分基层领导干部只重视上级任务的传达,不注重下级组织意见及民意的表达。究其原因还是没有站在为群众服务的角度看待问题。一些基层领导干部骨子里存在“民众不闹便是安”的错误思想,对本级组织有损的意见往往被刻意忽视,对公众意见的表达进行过滤划分,对自己有利的就采纳上报,对自己不利的就变通上报甚至不报、瞒报,导致上级组织对基层情况错判误判,制定的政策不能完全体现人民的意愿,甚至危害群众的利益,严重影响政府及党组织领导力的发挥。

四、提升党的基层领导力的路径

问题是时代的口号。前文所述问题导致基层领导力的衰退与弱化。提升基层领导力,应当以问题为导向,加强宗旨意识教育、培养群众情感、践行群众路线、探寻科学工作方式、通过考评对基层领导干部的行为进行约束与调整。

(一)以信仰引领基层组织领导力提升

对基层干部加强思想政治教育,以信仰为引领,把思想政治工作作为党的基层组织的中心工作。

完善思想教育内容。抓好理想信念教育与职业道德。理想信念教育要从政治理论学习、思想作风学习、时政时事学习方面入手,建立学习型组织。将党的要求同实际工作结合起来,牢记党的宗旨,密切联系群众。要强化职业道德建设,使基层领导干部高标准要求自己,提高自身职业道德水准,更好地为社会公众服务。

拓宽思想教育方式。建立基层思想政治工作新载体,科学合理制定符合基层组织自身情况的教育方式;树立模范典型,建立红色教育基地,使基层领导干部的思想政治学习走出机关,走出文件;充分利用互联网,建立基层组织的微信公众号,推送思想政治教育文章,将思想政治教育日常化。

思想政治教育制度化。充分利用基层党组织“三会一课”制度,发挥党组织队基层领导干部中思想政治教育的作用。同时,建立可量化的思想政治教育成果考核标准,抓好基层组织考核及基层领导干部个人考评。

(二)以制度助推基层领导力提升

基层工作避免不了行政自由裁量权的出现,若无科学、规范、民主的决策程序,“一言堂”与行政自由裁量权的结合必定会导致腐败现象的出现,造成基层组织领导力的衰退。因此,要规范决策程序,将权力关进制度的笼子。

建立科学的决策程序。基层工作既包括日常工作,又要面对各种各样的突发情况。相应的决策系统也应当按照两种方式来构建:一般的决策程序应当遵循发现问题、确定决策目标、提出备选方案、对方案进行评估与选择、试点、执行决策的流程,同时将民主纳入到决策程序中,最大限度地获得有价值的信息。避免由于偏听偏信或者信息不足而对问题难以做出正确评判。危机决策程序中应当明确责任人,做到“因时而定”、“因地而宜”、“因事而论”。

建立决策过程中的信息沟通机制。决策中信息沟通的过程就是与老百姓交流、贴近民众生活的过程。在与群众沟通时,基层领导干部应当建立与民众共同的话语体系,用通俗易懂的方式,将政策解释给群众听,切记“许空愿、说空话”。同时,将老百姓的意见纳入到决策体系中去,增强民众对政府决策的信任,减少党的基层组织在工作过程中的阻力。

(三)以考评保障基层领导力提升

党政领导干部的考评历来是理论和实践研究的热点,考评什么,大家就关注什么。我国基层领导干部绩效考评工作,正在向制度化与规范化方向发展,对客观正确评价干部、激励约束干部、促进领导班子建设,进而推动经济社会发展,起到了重要作用。[10]但在新形势下,对基层领导干部的考评机制提出了新的要求,必须完善基层领导干部考评机制,注重对服务意识的考评,突出强调对爱民为民行为的考评。

将群众纳入评估主体。评估主体必须多维度,作为基层领导干部提供服务的主体,被服务的群众对基层领导干部工作过程中的不足有着更为直观的感受与体悟。如何畅通群众参与基层领导干部考评的渠道,是党的基层组织都应当思考的问题。

评估指标应向民生领域倾斜。“为政之道,以顺民心为本,以厚民生为本,以安而不扰民为本。”因此,在基层领导干部考评工作中,要突出民生领域指标所占的比例。例如社会治安、教育医疗、就业创业、环境卫生、为民办事、社会保障覆盖等等,改变以往突出经济发展指标的情况。

总之,党的基层领导力提升是国家治理体系与治理能力现代化建设中不可回避且需永久面对的问题。党的基层领导力的提升是一个系统性工程,不论是从组织学、管理学还是领导学的学科角度,或是从基层组织结构、基层领导干部、基层决策程序的实践角度,都有可以进行深入研究的切入点。

[注 释]

[1]中国共产党章程[M]. 北京:人民出版社, 2017.

[2]中华人民共和国宪法[M].北京:人民出版社,2018.

[3]Pearce, C.L. & Conger, J.A.(eds).(Shared leadership: Reframing the hows and whys of leadership. Thousand Oaks, CA: Sage.
 2003.

[4]林尚立.中国共产党执政方略[M].上海:上海社会科学院出版,2002.

[5]李君如.中国共产党全面领导视阈下的领导力[J].中国领导科学,2018(04):13-18.

[6]李雪勤.对中国共产党领导力的理解[J].中国领导科学,2018(04):27-28.

[7]胡鞍钢,杨竺松.黄金时代的黄金领导力[J].经济导刊,2017(11):8-13.

[8]程熙.嵌入式治理:社会网络中的执政党领导力及其实现[J].中共浙江省委党校学报, 2014(01):50-56.

[9]马克思恩格斯全集:第4卷[M].北京:人民出版社,2012.

[10]萧鸣政,叶亚芝.基层党政领导干部绩效考评机制建设[J]. 中国人力资源开发, 2009(12):71-74.

(责任编辑:张国玉)