处理信访矛盾要把握规律性增强有效性

2020年3月24日 16:20 来源:中国领导科学 字号:

◎朱选文

[作者简介]朱选文,国家信访局一级巡视员。

信访制度是我们党开创的具有中国特色、符合中国国情的一项长期制度安排,是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充,在参与社会治理、维护群众合法权益、化解社会矛盾等方面承担着重要职责,在不同历史阶段都发挥了重要作用,党和国家领导人历来都高度重视。1951年5月16日,毛泽东主席批示:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”[1]习近平总书记高度重视信访工作,身体力行做好信访工作,多次作出重要指示批示,将人民来信来访作为了解群众期盼、总结为政得失的一面“镜子”。特别是党的十八大以来,紧扣我国社会主要矛盾发生的重大变化以及人民信访工作面临的新情况新问题新挑战,直面理论和实践中遇到的问题,用马克思主义的立场、观点、方法、深刻阐述了信访矛盾产生、发展、变化的运动规律和做好人民信访工作等一系列重大辩证关系,是我们有效应对各种复杂矛盾、处理各类信访问题、破解信访难题的基本遵循和行动指南。深入贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,全面落实党的十九届四中全会的决策部署,切实把人民信访工作纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署之中,不断提高正确处理人民内部矛盾的效能,是新时代人民信访工作的神圣使命。

一、信访问题是社会矛盾的直接反映

习近平总书记指出:“问题是时代的声音,人心是最大的政治。推进党和国家各项工作,必须坚持问题导向,倾听人民呼声。”信访是各种社会矛盾压力的一个“释放口”。信访问题是通过信访渠道反映出来的社会矛盾。虽然社会矛盾并不必然成为信访问题,但信访问题却是社会矛盾最直接的反映,一定程度上反映着社会矛盾的方方面面,是社会矛盾的综合反映。很多社会矛盾通过信访渠道表现出来,信访问题的性质和规模的变化反过来可以清晰地看到社会矛盾的性质和数量规模变化。

在社会矛盾性质上,当前的信访问题绝大多数反映的都是人民内部矛盾,突出表现为利益诉求,具有非对抗性。群众通过信访渠道反映问题的意愿仍很强烈,各种人民内部矛盾和社会矛盾已经成为影响社会稳定很突出、处理起来很棘手的问题,而其中大量问题是由利益问题引起的。同时,随着境内外敌对势力插手力度加大,信访问题复杂性、敏感性加剧,成为影响政治安全的突出因素。如果应对不当,社会问题就可能转化为政治问题,内政问题就可能转化为外交问题。正如习近平总书记所说,“矛盾积累到一定程度就会发生质的突变”,“如果对矛盾熟视无睹,甚至回避、掩饰矛盾,在矛盾面前畏缩不前,坐看矛盾恶性转化,那就会积重难返,最后势必造成无法弥补的损失”。

在数量变化上,信访问题的数量也一定程度反映出所处历史阶段社会矛盾的存在状况和尖锐程度。从改革开放以来每年信访数量看有三个矛盾凸显期。一是改革开放初期信访量激增,反映了“文化大革命”结束后拨乱反正时期堆积如山的社会矛盾状况;二是上个世纪90年代关于农民负担的信访问题居高不下,反映了“三农”问题是当时社会主要矛盾的一个主要方面;三是20世纪末21世纪初信访问题再现高峰,反映了当时全面建立社会主义市场经济体制,我国经济步入高速发展轨道,国企改革大规模推进,工业化、城镇化进程明显加快,各类社会矛盾集中爆发的状况。党的十八大以来,我国经济平稳健康发展,深化改革开放取得重大进展,以保障和改善民生为重点的社会建设取得阶段性进展,民生福祉持续改善,一些突出的社会矛盾和问题进一步得到缓解。同时,全面深化改革力度增大、进程加快,正经历着一场广泛深刻的巨大变革,完成计划经济向市场经济转轨、面临城镇化快速推进、而且又处于经济转型的阵痛阶段,三方面因素相互叠加,信访数量也持续高位运行,信访矛盾风险冲突必然集聚,不同利益群体的各种问题集中显现,形成社会矛盾多样多发的基本态势。对此,需要准确把握社会矛盾整体趋势和特点规律,因势利导,对症下药。

二、新形势下信访矛盾的特点和规律

习近平总书记2017年7月26日在中央党校省部级主要领导干部专题研讨班讲话中,提出了“认识和把握我国社会发展的阶段性特征”这一重大命题。党的十九大作出了社会主要矛盾转化的重大政治论断,这是我们党对当今中国社会发展阶段性特征的科学判断。就信访工作而言,社会主要矛盾的转化已经产生了深刻影响,有的已经显现出来,有的还将继续发展。具体来说主要有5个方面的特点和规律需要把握。

一是新老问题叠加,诉求内容多样化。随着经济发展和社会进步,人们有大量物质文化生活的诉求,而且在民主、法治、正义、公平、安全、环境等方面的要求日益增多。一些原有的如征地拆迁、农村农业等突出问题尚未彻底解决,在新形势下又增加了更为复杂和难以解决的问题。比如征地拆迁问题,有的老问题攀比新政策,有的新政策带出老问题,产生连锁反应,化解难度越来越大。随着我国经济高速发展、社会不断进步、民生持续改善,一些过去不明显的信访诉求凸显起来,比如环保领域“过去要温饱、现在要环保”,“过去要生存、现在要生态”。因发展不平衡带来的信访诉求差异化更加明显,地域差异、群体差异、利益差异带来的矛盾大量通过信访渠道显现出来,比如在欠发达的西部地区,扶贫领域信访问题相对较多,在中东部发达地区特别是东部沿海地区,金融领域的信访问题相对较多;又比如进城务工的“新城市人”与原有城市居民的矛盾明显增多,以前工作重点是做大“蛋糕”,现在是要分好“蛋糕”。因发展不充分带来的信访问题日益突出,就业、教育、医疗、养老等民生领域短板引发的问题,去库存、去产能等重大政策调整过程中出现的房地产交易、劳资纠纷、职工安置等衍生问题,以及金融创新、虚拟经济、“互联网+”新业态带来的非法集资、金融诈骗等问题层出不穷。这说明,信访诉求越来越与经济发展的速度、模式、质量有关,越来越与公共政策的出台有关,越来越与社会保障不完善有关。面对我国进入发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期的矛盾更加复杂,既有过去长期积累而成的矛盾,也有在解决旧矛盾过程中新产生的矛盾,大量的还是随着形势环境变化新出现的矛盾。这是这个发展阶段必然出现的,是躲不开也绕不过去的。

二是维权意识增强,诉求方式群体化。当前人民群众的权利意识、自我意识、法治意识日益提升,求发展、要公平、想参与的愿望不断增强,对权益保障、公共服务的要求更高,“一元钱”官司、“环境权”主张等现象不断出现,像秋菊一样“讨说法”日益成为信访群众的口头禅。同时,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全等方面的要求也越来越高。比如在公平正义方面,不仅要求人身权、财产权不受侵犯,而且期盼个人尊严得到足够尊重、人格权得到优先维护。加之互联网时代的特点,监督权力、发现问题、意见表达更为便捷,群众信访活动也日益活跃,表达方式也越来越群体化、组织化:个人表达向集体表达转变,相同的诉求集体反映、不同的诉求捆绑反映、不同的群体串联反映,甚至形成了有组织架构、有层级分工、有行动计划的群体,通过各种手段来放大声音、扩大影响、博取同情与支持,增加与地方政府博弈的分量。

三是诉求目标抬升,谋取利益最大化。随着我国经济发展水平的不断提升和人民群众对自身美好生活的巨大期待,群众的信访诉求由维护基本权益向谋取最大利益转变。一些信访人因为不满情绪和失衡心理,在要求解决合理问题、维护合法权益的同时,往往提出不切实际的无理要求,希望吃到最大的“奶酪”。“过去要一万,现在要十万;要是拖一拖,也许还不干。”很多问题特别是政策性问题,面临着信访群众“上下比”“前后比”“左右比”“内外比”的考量,有的老问题攀比新政策,有的新政策带出老问题,产生了连锁反应,往往是关系自身利益越直接、利益调整越深刻,利益比较就越强烈,解决化解难度就越大。一些信访人为达到目的,“信访不信法”“信闹不信理”,不在现行的法律制度框架内按程序反映诉求,而是采取非理性行为,甚至采取对社会正常秩序造成破坏的堵门、堵路、跳楼、自焚等过激行为表达诉求。

四是深层次问题显现,矛盾化解复杂化。随着我国经济社会改革不断深化,人民群众民主法治意识的不断增强,政治、社会、文化和生态文明体制改革与经济体制改革之间的不协调、不适应矛盾将会显著增多,政治领域的参政诉求、经济领域分享改革发展成果的诉求、社会领域追求正义平等和社会和谐的呼声、文化领域的价值观冲突、生态文明领域的环保诉求都逐步显现。这反映着复杂的深层次结构性矛盾,涉及政策、法律、体制、机制等多个方面,综合性、系统性都很强,往往牵一发而动全身,而且极易使个别问题演化为整体问题,局部问题演化为全局问题,信访问题演化为政治问题;极易使小事变大、大事变难、难事变乱、乱事变极端。解决和化解这些问题用习惯思维、传统方法难以奏效,又没有更多的现有经验、成熟做法可以借鉴,还没有现成法律、明确的政策规定可作依据,绝非一朝之力、一夕之功、一蹴而就,开展工作更具挑战性。

五是网络助推明显,社会影响扩大化。随着网络信息技术不断演进,互联网对经济社会发展渗透、融合、驱动作用日益显现,既为人民信访工作提升效能创造有利条件,也带来越来越大的风险挑战。信息化、新媒体的进一步发展让社会传播更加广泛、快捷、便捷,人人有终端、物物可传感、时时在链接,形成了爆炸式的信息扩散、多元化的民意表达和多样性的管理对象,让网络成为信访工作中的最大变量,一个小问题极有可能迅速传播升级为网络群体性事件,甚至演化成为现实社会事件。一些信访人甚至信访群体运用微信、微博、电子邮件等新媒体进行组织、动员、串联甚至教唆,极易形成大规模串联聚集,从而增加监管处置的难度。有的信访人“信网不信访”,通过互联网的“助燃”效应,以此扩大信访事项的社会影响,造成信访事项公共化。同时,一些信访负面消息因网而生、因网而增,社交媒体成为生成发酵、炒作渲染的重要温床。

三、正确处理信访矛盾要把握的关键问题

矛盾运动的一般规律告诉我们,旧的矛盾解决了,新的矛盾还会出现,社会正是在不断解决问题、化解矛盾过程中发展前进的。共产党人的历史任务就是客观认识矛盾,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,积极解决矛盾,善于化解矛盾,促使矛盾朝着良性方向转变。新形势下解决信访问题、化解信访矛盾,需要在遵循矛盾运动规律的基础上,加强针对性和实效性,重点解决好以下四个方面的问题。

(一)站稳人民至上的根本立场

坚持人民至上,以人民为中心,理所当然是信访工作最根本、最核心的要求。站稳人民立场至关重要,关乎我们党的宗旨,关乎我们党的执政基础。如果不是站在人民的立场上解决信访问题,就会屁股坐歪,就会“拉偏架”,就会损害人民的利益,更谈不上化解社会矛盾。坚持人民至上,就是要始终把人民作为服务对象、深入了解群众的所求所盼所想所惑。习近平总书记指出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”这既是对新时代人民信访工作的更高要求,也是检验人民信访工作成效的标尺。作为党和政府密切联系群众的桥梁和纽带,人民信访工作必须始终站稳人民至上的根本立场,把群众合理合法的利益诉求解决好,把信访矛盾化解好,真正聚人心、得民心,夯实党执政的群众基础。

(二)用好群众路线的基本方法

群众路线是党的生命线和根本工作方法,是党独特的政治优势和治国理政的根本遵循,也是人民信访工作的重要法宝,是化解信访矛盾的“利器”。坚持群众路线是信访工作的基本方法。要求我们必须用党的群众工作来统领人民信访工作,进一步增强宗旨意识,不断改进作风,做深做细做实送上门来的群众工作,真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。人民信访工作是一门做群众工作、协调利益关系的大学问。习近平总书记指出,“信访问题宜顺不宜激,易散不宜聚,易解不宜积”,这就要求我们必须带着感情和责任,真正把人民群众当作家人,把群众的事当作自己的事,切实按照“三到位一处理”的要求,把群众的合理诉求解决到位,生活困难的帮扶救助到位。即便是群众的诉求不合理,也要出以真心动以真情,以更加深入的细心、更多的耐心、坚信一把钥匙可以开一把锁的恒心来关心群众,把群众思想疏导好,化解群众思想上的疙瘩,打开群众的心锁,而绝不能冷漠地把一时思想迷惑的群众当作负担包袱置之不理、甚至采取简单粗暴的态度激化矛盾。

(三)树立依法办事的正确导向

法治作为社会治理的最优模式,在保障权益、化解矛盾、维护稳定上,具有明晰权责、稳定预期、不留隐患的优势。只有运用法治思维和法治方式推进人民信访工作,切实做到在法治的轨道上、法律的框架内行使职权、解决问题、化解矛盾,才能提高信访工作法治化水平,发挥好信访制度作为社会“减压阀”“稳定器”的作用。因此,我们要深入推进依法决策、依法行政,认真落实重大决策社会稳定风险评估制度,从源头上预防和减少信访问题;要强化法律在化解矛盾纠纷中的权威地位,严格依法律按政策解决信访问题,决不能为了化解一时一地的矛盾而突破法律底线;要加强法制社会建设,在全社会培育法治思维方式,推动形成依法维权、理性信访的行为习惯。对信访中的违法犯罪行为,要依法处理到位,让信访群众明白既有依法反映诉求的权利,也有遵守法律法规、服从依法处理结论的义务,有效解决“信访不信法”的问题,更要防止以闹求解决、以访谋私利等现象发生。

(四)打造网上网下的联动格局

目前中国网民规模在九亿人左右,互联网普及率超过60%,全国能够独立公开表达意见建议诉求愿望的民众大都分布在互联网上的各个平台。[2]习近平总书记指出:“老百姓上了网,民意也就上了网。群众在哪儿,我们的干部就要到哪儿去。”但长期以来,我国传统受理群众信访诉求的模式主要是网下被动接收书信和接待走访,即便是近年来异军突起的网络平台受理群众诉求也是被动的接收模式,与信访群众实现良好的互动受到限制,也不能更加全面地掌握网上社情民意,更加主动地化解网上碎片化反映出的信访矛盾。特别是针对近年来一些群众“信网不信访”,不在传统渠道上反映诉求,而是通过网上发声进行炒作扩大影响的新情况,更要创新人民信访工作的方式,予以有效应对。

[注释]

[1]建国以来重要文献选编:第2册[M].中央文献出版社,1992:265.

[2]数据来源于2019年10月20日第六届世界互联网大会发布的《中国互联网发展报告2019》。

(责任编辑:陶元浩)