党建引领基层社区业主自治的虹桥实践

2020年3月24日 16:29 来源:中国领导科学 字号:

◎高峥

[摘要]城市基层社区出现的业主委员会是一种新型群众自治组织。基于物权关系的业主自治已成为新时期社区治理的重点。加强基层社区党建工作是破解基层治理难题、提升基层社区治理水平的关键。党建引领基层社区业主自治应当理清三个边界:责任主体边界、权力约束边界、有效决议边界;还要处理好四个关系:既要加强领导又要注重实效,既要坚持引领又要坚守法律,既要把关人选又要夯实民意,既要注重规范又要注重保障。

[关键词]业主自治;党建引领;业委会建设;社区治理

[中图分类号]D267.7[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)02―0088―06

[作者简介]高峥,上海市长宁区虹桥街道党工委副书记、办事处主任。

基层群众自治是中国特色社会主义基本政治制度之一。改革开放以来,我国经济社会发生深刻变革,随着《物权法》的出台,在城乡社区催生了基于私有物权的业主委员会(以下简称“业委会”)这样的新型群众自治组织。随着业委会的诞生和发展,一些基层社区住宅小区出现治权争夺、业主维权不断等突出矛盾,一定程度影响到所在地区的和谐稳定。基层党委、政府和社区党组织、居委会的一些治理工作,比如垃圾分类、文明养宠、停车管理、楼道堆物整治等也难以得到有效协同和推进,小区业主物权自治和业委会建设问题成为基层社会治理的一块“心病”。因此,加强基层社区业主自治和业委会建设的研究,具有重要的理论和现实意义。

一、基层社区业主自治的缘起与发展

在当前中国城市社区中,同时存在两种“自治”制度:一种是以居委会为组织基础,以住户为实施主体,以一定的行政区划为范围的“居民自治”;另一种是业委会为组织基础,以业主为实施主体,以小区物业红线规划内区域为范围的“业主自治”。“业主自治”的发展可划分为三个阶段。

(一)业主自治的缘起:住房体制改革催生“物业管理”

20世纪80年代末城市住房体制改革,基于房屋私有产权,业主被国家法律赋予在小区内进行自治管理的权利。这在很大程度上改变了城市社区的权力结构和治理方式。物业管理以符合时代特征的新生事物形象出现并迅速发展壮大。1994年建设部33号令对物业管理形成的经验模式表述为“社会化、专业化、企业化、经营型”,实质就是把建筑红线范围内的过去原本属于居委会、房管所、派出所、环卫部门、绿化部门等的部分工作内容打包,以市场化机制受让于物业管理。物业管理通过自身发展模式的形成和发展,迅速完成了与居委会、房管所、派出所等组织机构工作的切割。在此期间,业主物权自治模式也有了一定的探索和发展。1991年深圳成立中国第一个业委会,这一模式在全国推行得到了业主和政府有关部门的广泛认可。国家出台了一系列法律肯定了业委会的法律地位、保障了物业管理活动的规范化运行。总体上说从上世纪80年代末至本世纪初,物业企业相对业主群体比较强势。

(二)业主自治的发展:《物权法》等法律法规政策出台

2003年,国务院颁布实施《物业管理条例》,从制度建设层面肯定了物业管理的“四化”发展模式。但到了2007年,全国人民代表大会颁布《物权法》,对业主公共物权明确伸张,对物业管理有了一定程度的规制。在这个过程中,业主维权运动因房屋质量、物业服务质量、业委会运作等问题而此起彼伏。业主物权自治逐渐成为基层社会治理中一个十分突出的问题。

此后,各地相继出台地方性法律法规,对相关内容做出更详细的规定。深圳作为中国内地物业管理行业的发祥地,在长期实践中发现,如果不借助街道社区部门的行政力量,业主组织的指导监督问题基本很难解决,因此尝试把对业主组织的部分监督指导职能转交给了街道社区部门。北京于2009年前后开始实施还权于业主、赋能于业主组织的“物业管理新政”。在设计物业管理运转的基本制度体系时,坚持把业主组织的指导监督归入行业行政管理口,认为这是决定物业管理可持续发展的关键主体。上海则在具体实践中,不仅对住宅物业管理、业主组织和自治等内容进行规定,还结合街道办事处“1+6”体制改革的探索,进一步将区级房管部门派出机构(房管办)下沉街道,使街道和居委会能够更好地介入业主组织的组建、换届和运作,通过指导和监督的方式来掌握社区业主物权治理的主导权。

总体上,从本世纪初到党的十九大前,我国基层社区业主物权自治经历了一个蓬勃发展期,物业管理转变为物业服务,业主自治逐步反转从弱势走向强势,成为基层群众自治的重要形式。

(三)业主自治新时期:探索城乡社区治理“制度契合”

历经多年实践,虽然相关法律法规政策在不断健全完善,但基层党委、政府在对小区业主物权自治和业委会建设的指导和监督中,不断积累经验方法的同时也汲取了不少教训。相关研究认为,治理是指多主体参与公共事务的运行。小区业主自治只是社区治理中的一个方面,而且是基于业主私权完全独立的一个方面,有专门独立体系的物权法律制度保障,不同于社区治理其他方面,要严格清晰区分,不能混淆。物权治理必须严格遵守相关物权法律法规。业主的建筑物区分所有权中的共有权和共同管理权,是建立在对专有部分的所有权这个私权基础上的。所以,无论是对专有部分的所有权,还是对专有部分以外的共有部分的共有权及共同管理权,其实质都属于私权。小区业主自治的实质是物权自治,涉及的是业主的房屋养护维修、环境维护、维修资金的使用、公共收益的使用等切身利益,业主是绝不可能放手的。《物权法》在业主建筑物物权方面的宗旨就是业主民主共管,共同决定、共同监督。而党建引领业主物权自治,就是在业主物权依法自治过程中,加入以加强党的建设为基础的主导力量,以保障业主物权更加顺利地、更好地依法自治。

2017年,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出:“加强社区党组织、社区居民委员会对业主委员会和物业服务企业的指导和监督,建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制。”该文发布后,各地都出台了相应的党建引领业主物权自治的政策。新时期加强基层社区业主自治和业委会建设,坚持党建引领是前提和保障,促进业主依法民主自治是目的,探索加强基层社区物权治理的“制度契合”成为城乡社区治理的重要课题。

二、党建引领业主自治的虹桥实践

虹桥街道位于上海市长宁区西南部,因第一批国家级经济技术开发区之一的虹桥经济技术开发区建设而得名。区位优势明显,国际化程度较高。拥有上海第一个涉外大型居住社区——古北国际社区、全国先进基层党组织——虹储居民区党总支。多年来在城市基层党建、立法意见征询和国际社区治理方面探索积累了不少经验。2019年11月2日,习近平总书记来到虹桥街道古北市民中心视察了基层立法联系点和社区治理工作。

(一)虹桥街道小区业主自治现状与存在问题

虹桥街道辖区面积4平方公里,有8万多人口,其中境外人员超过2万。内有居委会16个,小区110个,其中住宅小区95个、部队小区15个。有物业公司41家,其中国企10家,民企31家。住宅小区业委会86个,成员494人,其中党员184人,占比37.3%;业委会主任中党员41人,占比47.7%;居民区党组织和居委会“两委”班子成员与业委会成员实现“交叉任职”的涉及10个业委会、7个居委会。存在的问题主要是:

1.业委会换届矛盾易发多发

一是业主之间矛盾上升为业主群体之间的矛盾,影响换届。主要体现为小区内的业主分化成两派,平时相互指责积怨已久。换届改选时两方均希望己方人选能当选业委会委员,一旦其中一方由于种种原因未能如愿当选,就会以换届流程存在问题、换届过程中采用的方式方法不公正为由不停信访。二是业主群体与业委会之间的矛盾激化,提前换届。该类矛盾通常因为部分业主对业委会不满提出罢免动议。业委会成员出于种种考虑集体辞职。在该种情形下需要提前启动业委会的换届改选工作。这种因矛盾而引发的提前换届改选,通常贯穿业委会改选的全过程,利益各方都希望按照自己的想法去实施换届改选等。三是历史遗留问题涉及多方利益难以调和,重组换届。该类矛盾中,一个业委会涉及多个小区、多个物业公司、多个居委会,出于理顺各方工作关系的目的,需要对其进行拆分再重新合并。但调整重组涉及多个部门,涉及相关业委会维修资金的重新分配以及不同物业公司管理区域的调整。在调整重组工作推进过程中,会出现利益相关方的不配合,进而引发矛盾。

2.业委会运作问题常见多见

一是业主与业委会之间的矛盾。因业主与业委会沟通不畅,反映业委会工作不公开透明、业委会日常运作不规范,进而怀疑业委会存在与物业勾结损害业主利益、甚至腐败违法等问题。若业委会不能及时澄清或者确实存在不规范的情况,往往导致矛盾愈演愈烈。二是业委会和物业之间的矛盾。该类矛盾通常多发于新的业委会和物业之间。新的业委会面临是否续聘原物业企业的问题,一旦业主大会决定另聘物业后,出现原物业企业“霸盘”不退出、不移交的情况,往往引发业主与物业管理人员的群体性对抗事件。三是开发商与业委会、物业企业、业主之间的矛盾。该类矛盾主要集中在开发商将自有产权的小区会所改变原有功能、自有产权的车库停车位租金涨价、车库自主管理而不交物业企业统一管理等问题,侵犯了业主的共有使用权益,此类矛盾经常表现为业主集体维权,到街道、到上一级政府部门讨要说法。

(二)虹桥街道小区业主自治的具体做法

1.探索制度化应对

针对小区业主物权自治和业委会建设中的突出问题,秉持依法依规、公开公平公正的原则,积极做好业委会换届改选的指导与监督。一是风险评估、预判预警。根据日常工作接触与信访投诉的情况,针对存在积怨的小区,在开展业委会换届改选前,充分评估风险点,预判可能产生的矛盾,及时预警预报。二是专业支撑、谋定后动。探索引入专业社会组织参与指导业委会换届改选工作,在专业力量的支撑下,对整个换届改选过程早谋划、早商议,谋定而后动,打好有准备之仗。三是问题导向、合力化解。及时掌握各方动态,形成问题清单,细化应对措施,协调各相关部门形成合力,与相关业主、物业、开发商进行沟通,强化源头化解,以推动矛盾在基层调处、问题在基层解决。

2.探索规范化建设

针对业委会运作存在的问题,一是加强指导,分类施策。区分售后公房小区、商品房小区、涉外住宅小区等不同类型特点,指导业委会建立和完善定期接待、工作记录、信息发布、印章管理、档案管理等日常工作制度。二是加强培训,因材施教。根据不同小区业委会成员的政治面貌、学历经历、能力水平,因人而异、因地制宜开展日常和集中相结合的业委会工作业务培训,比如党员业委会成员专场、涉外小区业委会专场。三是加强监督,依情施法。积极主动依法指导各类型小区业委会日常工作的开展,对业委会各项制度的落实情况予以监督、评估,引导规范业委会日常运作的同时,积极探索业委会工作管理、激励机制,比如实施老旧小区物业一体化管理激励办法、商品房小区业委会参与周边区域治理共建共治共享机制。

3.探索交叉化任职

以业委会换届改选为契机,积极探索党建引领“双向促进”。一是推动“两委”班子成员加入业委会,在符合条件的小区推动“两委”班子成员、优秀党员经法定程序担任业委会成员。二是引导业委会委员进入“两委”班子,支持业务能力强、综合素质高的业委会委员进入“两委”班子队伍。通过居民区党组织引领下的“两委”班子成员与业委会成员的“交叉任职”,推进居委会和业委会建设“双向促进”,实现居委会和业委会之间信息互通与优势互补,更好地发挥党建引领作用,使业委会组织和业主物权自治在社区治理格局中发挥积极作用。

(三)虹桥街道小区业主自治的关键举措

1.把好源头化解关

比如虹桥绿景苑小区,2018年换届改选业委会时爆发了业主投票权认定矛盾,开发商自有产权房84证就认为其有84票投票权,而业主认为只能算1票,不然开发商永远在投票权重上占上风,不利于真正多数业主的意思表达。部分业主遂以维权名义向居委会和街道反复投诉,甚至在业主代表的选举中干扰其他业主正常投票,以达到反对开发商的人选入选目的。经研判,该矛盾表面是业主投票权认定不一致问题,源头是业主对开发商和原业委会工作不信任。街道及时采取措施,不纠缠于投票权的认定问题,而是通过把关审核双方都能接受的候选人选,最终选举产生新一届业委会,使小区物权治理回到正轨。

2.把好依法程序关

比如长发公寓小区长期存在开发商将自有产权的车库和会所包给他人管理的问题,车库和会所未纳入物业统一管理,业主优先、优惠使用的权利未得到充分保障。2019年8月,因原物业不能配合业委会积极争回车库和会所管理权,业委会未经业主大会表决擅自另聘物业,造成承包人乘机挑动部分不明真相业主攻击业委会违规,矛盾激化。经研判,该小区开发商自有产权问题是矛盾源头,但业委会不应该急于另聘物业而违反程序。街道依法责成业委会整改。新接盘的物业公司积极配合业委会,迫使开发商统一车库公共通道和小区停车管理,会所餐饮和棋牌功能向全体业主优惠开放,矛盾得到平息。

3.把好创新治理关

比如古北华丽家族小区业委会在专业部门的指导下,创新性地聘请第三方作为业委会法务咨询与物业对接服务标准,建立质价相符机制,通过有序管理和精细服务提升小区品质,得到业主满意。小区物业团队获得“上海市用户满意服务明星班组”称号,物业经理被授予“上海市五一奖章”“上海市最美物业人”称号。业委会副主任被推荐为“社区治理能人”。该小区成为上海首个通过楼层撤桶模式实施垃圾分类定时定点投放的商品房小区。

4.把好组织推选关

比如古北强生国际花园小区业委会主任是香港籍居民、区政协委员,虽不是党员但已推选连任两届。作为“领头人”,不仅是小区业主自治的带头人,也是带领小区较好融入社区共建共治共享的模范。先后协调落实公共停车、小区绿化水景改造等多项实事,得到广大业主肯定。他还响应街道和居委会号召积极参与周边街区共同体治理,引导小区沿街商铺经营户融入统一管理,发动业主大会使用公共收益参与街区设施维护和环境提升。其事迹写入了长宁区社区分类治理案例汇编。

通过以上四个典型案例比较可以发现,绿景苑和长发公寓小区原业委会建设与基层社区治理契合有一定脱节,依法自治能力不足,业主群众基础不牢,自觉接受街道和居委指导和监督意识不强,要求街道和居委会加强党建引领依法治理。华丽家族和强生花园小区业委会建设与基层社区治理的契合度较高,党组织领导下的居委会、业委会、物业公司“三驾马车”能够协同,党组织和居委会把关的业委会人选发挥了关键作用,小区治理井井有条,业主物权自治运行良好。

三、虹口街道党建引领业主自治的做法和启示

实践证明,住宅小区特别是大型社区独立于党的领导之外是不可能的。小区矛盾大了乱了不稳定了就想到要党和政府来兜底,但平时又不希望党和政府参与其中,也同样是不可能的。在物权自治的困难时期,极端民主式的业主物权自治成功的少,不成功的多。基层党政组织有责任、有义务担负起为民解忧的使命,应该主动引领,协助业主依法自治。

虹口街道根据实际需要加强党的建设,不只重视业委会中成立党支部或党小组,还重视在全体业主群体中加强党的建设,同时创造性地探索成立小区物权功能性党支部。党支部针对多数业委会只有1-2名党员、业委会与多数业主经常意见不一致导致矛盾对立甚至激化的状况,由小区所有党员业主组成,隶属于居民区党组织领导。它区别于传统党支部,不改变党员组织关系,是为实现某一功能而将某一地域、某一行业的党员组织起来的活动型党组织。这就要求居民区党组织统筹组织关系属地和不属地的全体党员业主,推动党的“神经末梢”和城市治理的“基础单元”深度融合,实现对小区全体业主的党建引领。这个功能性的业主党建体系与业主自治化的物权法律体系相一致,有利于党组织对业主物权自治的引领,有利于化解业委会与业主、党组织与业主关系的对立情况。

分析虹口街道党建引领业主自治的做法,思考新时期党建引领基层社区治理,破解业主自治和业委会建设的难题。我们认为,党建引领必须坚持把控而不包办、主导而不替代,同时要构建互动机制,提高党建引领与业主物权自治和业委会建设的制度契合度。

(一)党建引领业主自治要理清三个边界

1.理清责任主体边界

党是领导一切的,但党建引领不能替代业主大会、业委会中业主或委员的表决权,不能替代业主的决策主体地位、监督主体地位和组织主体地位;居委会代行业委会职责,必须经业主大会表决同意授权等。

2.理清权力约束边界

党建引领可以行使居民区党组织对业主依法物权自治的参与权、建议权、指导权、监督权和法规规定的资格把关权,但是不能强迫业主或代替业主做任何决定;除了法定的和业主大会约定的业委会委员及业主大会筹备组或换届改选小组中业主代表的资格条件外,党组织不能任意规定其他资格条件,而应当通过引导业主大会约定来实现;业主大会、业委会档案资料及业主大会、业委会公章及财务章应由业委会负责保管而不能由居委会负责保管等。

3.理清有效决议边

比如小区业主物权治理要与社区治理严格清晰地区分开来,不能混淆在一起。涉及相关物权的事项,都必须由业主大会或业主大会授权业委会才能做出决议;居民区党组织主导的“四位一体”(即居委会、业委会、物业公司、社区民警)会议记录不能代替业委会会议记录,“四位一体”决议不能代替业委会决议;业主大会筹备组或换届改选小组的成员包含政府、居委会等代表,只有过半成员同意,业主大会筹备组或换届改选小组才能形成决议等。

(二)党建引领业主自治要处理好四个关系

1.既要加强领导,又要注重实效

加强党对业主自治的领导,是一项基本的政治原则。在党建引领的过程中必须提升为民服务的能力,党建引领才会有产生实效的保障。在加强党的领导的同时,要杜绝不作为和乱作为,强化为民服务的意识,加强对相关物权法律法规的学习,提升专业服务技能,切实解决好小区和业主的急难愁。如果只讲领导,不注重实效,将会失去业主信任,甚至会引起业主的反感。

2.既要坚持引领,又要坚守法律

党建引领是加强和创新社区治理、加强业委会建设的正确途径,但在党建引领的过程中也要严守法律法规,把好程序关。加强党的领导与坚持物权法律并不矛盾。物权法律也是在坚持党的领导的基础上通过立法程序制定出来的,加强党的领导是为了更加维护好全体业主的物权权益。这与物权法律的立法精神是一致的。

3.既要把关人选,又要夯实民意

党建引领业主自治和业委会建设的过程中,在坚持两个建议权即业委会成员结构建议权及业委会人选建议权实施的同时,又要注重业主基础民意。民意来自于密切联系群众、密切联系业主,来自于为民办实事、为业主解难题,来自于对业主权益的维护、对物权自治的尊重。这也是党以人民为中心思想的具体体现。

4.既要注重规范,又要注重保障

党建引领业主自治,需要立足业主物权治理在健全基层群众自治制度和加强基层社区治理体系中日益吃重的实际,在顶层设计上研究制订国家层面专门针对住宅小区业主物权自治的行政法规,打通住建部门和民政部门的藩篱,从国家治理体系和治理能力高度,从中国特色社会主义制度契合深度,探索制订《业主委员会建设条例》,从更高层面规范并保障这一新型群众自治组织的组建、运行和监督。

(责任编辑:陶元浩)

总编点评

阅读本文后,第一感觉是作者提出了基层治理中一个具体问题,也是值得关注和研究的问题。城市住房体制、房屋产权的改革,产生了业主这个新社会阶层。城市居住方式的变化、社区治理结构和治理方式的变革,催生了业主自治这个新治理模式。业主委员会作为一种新型群众自治组织,业主自治作为社区治理的新模式,都是社会治理创新中的新生事物。任何一个社会主体在自己生活的区域、工作的领域都应享有当家做主的权利。业主委员会是维护业主物权的组织,但是自身建设还不完善,与其他组织治理活动还不够协调;业主自治是群众自治的一种方式,但治理机制不健全,与传统的治理方式还存在一些矛盾冲突。显然这已成为新时期基层治理的难题。

第二个感觉是虹口街道党建引领业主自治的做法为化解这些难题提供了有益的参考经验。其一,党建引领是前提,促进业主依法民主自治是目的。加强党建工作是破解难题,提升基层社区治理水平的关键。其二,制度建设是保障,自身建设是重点。探索共建共治共享机制,通过依法化解、源头化解等方式,实现各种治理“制度契合”,确保业主自治依法依规、公开公平公正。其三,问题导向是抓手、合力化解是途径。实现党组织领导、居委会管理与业主自治目标和行动的统一。

第三个感觉,基层治理创新无止境。业主物权问题突出,现实的问题解决了,新的矛盾还会不断出现。我们要以人民为中心,进一步修订完善《物权法》《物业管理条例》等法律法规和政策,从法制建设层面保障业主依法自治维护物权。进一步“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”,在业主物权依法自治过程中,强化党的领导和组织建设,加强业主委员会建设,完善党建引领业主自治的方式,构建多元治理主体互动机制,提高基层治理效率。