优化县委常委会议事决策程序的思路

2020年3月24日 17:08 来源:中国领导科学 字号:

◎耿国阶

[摘要]县委常委会是县域治理的领导中枢,议事决策的有效性事关重大。本文对县委常委会的构成、分工以及内部“权力级差”进行研究。认为规范议事决策程序、强化专业机构支持、明确讨论重点,有利于提升县委常委会议事决策的有效性。

[关键词]县委常委会;民主集中制;党的领导体制

[中图分类号]D262[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)02―0039―05

[基金项目]国家社科基金“治理现代化背景下县级政府‘政策转换’的实证研究”(16BZZ064)阶段性成果。

[作者简介]耿国阶,辽宁大学公共管理学院副教授。

县委常委会是县域治理的领导中枢,是县域治理发展各项重大决定的决策者。县委常委会议事决策程序运行有效性是国家治理体系和治理能力的基础性组成部分,直接关系到如何坚持和完善党的领导体制,直接关系到如何在地方更好地贯彻落实中央各项重大决策。

长期以来,对中国共产党县级常委会运作的研究并不多见,对地方党委常委会议事决策程序的研究基本处于空白状态。学者戴辉礼长期聚焦于党委常委会体制的研究,在这方面有较为系统的著述。具体到党委常委会决策,他认为:与纯粹的委员会结构不同,党委常委会存在内部权力结构问题。党委常委会内部的“人格化组织权威”往往影响集体决策的民主性。“一是更难以做到充分而深入的讨论,表决也更难以体现常委的真实意愿。二是其决策成本更低而决策效率更高,但却增加了决策的外部风险”[1]。戴辉礼对常委会的研究是综合性的,没有区分政治层级。决策仅仅是一个方面,但对理解县委常委会决策具有借鉴意义。胡鞍钢在《中国集体领导》一书中认为集体决策制是集体领导制的重要组成部分,是集体领导体制的优势之一。[2]但对常委会集体决策的论述主要集中在中央层次,而且主要是介绍性的,而不是分析性的。卢鹏辉以X市委常委会为例,通过实际案例来分析常委会会议决策过程,并对其科学化程度作出评价。[3]作者虽然研究的是市委常委会决策,但其对党委常委会集体决策的问题分析具有普遍意义。以上代表性研究:第一,没有集中于对地方党委常委会的议事决策程序的研究;第二,采用的研究方法主要还是“从规范到规范”的方法,而不是“日常政治”[4]的分析方法。

本文以A县常委会为个案,主要从“日常政治”分析的角度,较详尽地描述县委常委会议事决策程序的实际运行,分析其存在的问题和原因,试图对优化地方党委常委会议事决策程序提出改进思路。

一、县委常委会议事决策的实际运行及存在问题

《中国共产党地方委员会工作条例》(以下简称《条例》)规定,“党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”,“常委会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权,主持经常工作”。这对地方常委会议事决策作了原则性要求。中共A县县委制定的《常委会工作规则》(以下简称《规则》)第十条到第二十条对常委会议题的提出、准备、审核、参会人员、表决方式等作了较为具体的规定。结合实际运作,县委常委会议事决策一般的程序性安排包括以下几个环节:议题准备—议题审核—议题酝酿(非必经环节)—议题汇报—议题讨论—议题表决。

集体决策制是党的领导机制的重要组成部分,是党的领导体制的优势之一。县委常委会的集体决策,目的是促进县域良治、推动经济社会健康发展。以A县为例,2018年共召开县委常委会27次,会议时间基本都是半天(按4小时计算),只有3次会议是一整天(按8小时计算)。议题总数量378个;平均每次会议14个议题,每个议题汇报、讨论、表决的时间是19分钟。表决时间可以忽略不计,汇报时间按10分钟计算,平均每个议题的有效讨论时间只有9分钟。议题完全通过216个,原则通过145个,暂缓表决和不通过17个,总体通过率95.5%。应该说,县委常委会“议事”效率是很高的,通过率也很高。但是在实际运行中,县委常委会议事决策仍然存在一些普遍性问题,离《条例》的“应然”性要求还有一定差距。分析研究这些普遍性问题,有助于进一步改进县委常委会议事决策程序。

(一)议题准备的充分性、专业性不够

议题准备的认真程度、严肃性、专业性直接影响后续“议题讨论”环节的“集体讨论”质量。在实际运行中,议题准备的总体重视程度不够。首先,在很大程度上,议题准备实际负责人、起草人的视野、素养、能力、责任心决定了议题准备的质量,议题准备往往具有很大的随机性和偶然性;其次,议题主要是部门准备,即使涉及多部门的议题也是由牵头部门负责准备,难以避免部门利益影响,甚至存在部门利益最大化的问题;再次,限于时间、资金、能力、责任心等因素,很多重要议题的事先调研、论证、评估、沟通不足,议题所涉方案的成熟度不够;最后,部分技术性、专业性、法律性较强的重大议题,例如城市规划、重大项目建设、城市执法细则、林土水等方面的专项规划,仅仅一般性地提出了规范性要求,缺乏强制的前置性要求。再如合法性审查、独立的第三方论证评估、公示听证等前置性程序和要求往往缺乏必要的刚性,容易导致负责部门在议题准备时敷衍了事,严肃性不够。2018年A县县委常委会讨论的378项议题中,涉及国土、交通、城建、规划、环保、农业等议题有124项,占比32.8%。这些议题均涉及县域发展的重大问题,而且专业性较强。一方面,这些议题既然已经提交到县委常委会,常委会就要讨论并作出决定;另一方面,缺乏专业力量的支持,要求与会常委都熟悉这些议题成为“专家”,是不可能的。与会常委只能在自己不熟悉的议题上谨慎发言。

(二)议题审核和筛选环节严肃性不够

在议题审核和筛选环节,提请单位的自我审核和县委书记的审核比较严肃,具有实质性的筛选把关作用。其他环节一般都立足于补充完善议题材料,很少直接驳回和淘汰议题。这导致议题审核和筛选的刚性、严肃性不够,一些准备不足的议题、方案不成熟的议题,一些本不该上交县委常委会讨论的议题,“挤进”常委会集体议决议程,增加了水分和泡沫,拉低了集体议决质量。

(三)事先的汇报、沟通、协调优先于会议讨论

部分重要议题以及可能存在争议的议题,议题单位负责人、分管常委一般会倾向于在适当的时间、地点事先向县委书记、县长作单独的汇报,与相关分管常委作必要的沟通协调,争取认可支持,至少是默许。换言之,事先私下的汇报沟通协调优先于会议讨论。应该说,这很符合中国文化的思维、行为方式,但也有意无意降低了会议讨论的必要性、有效性。私下沟通有利于县委书记、县长事先了解情况,但是沟通的有效性很大程度上依赖汇报者的沟通技巧和聆听者的民主作风。一般而言,涉及人事、机构、编制等事项的重要议题,事先的汇报沟通协调以及议题酝酿都比较充分。

(四)会议讨论的参与性不高、充分性不够、有效性较低

在议题汇报之后,会议主持人会示意与会常委轮流就议题表达意见建议。县委常委会会议讨论的充分有效依赖高质量的议题准备,更依赖与会常委积极的参与、高质量的发言。大多数常委在发言时采取保守谨慎的策略,或者不发言,即使发言也主要是建设性、补充性、枝节性发言。根据议题不同,县委常委在讨论中的发言策略也不同。比如在讨论人事问题时,因已经书记专题会讨论酝酿,除分管组织、纪检的常委外,其他常委发表意见不多;在讨论业务议题时,分管常委和较为熟悉该项工作的常委发言较为主动,其他常委发表意见不多,一般也只提建设性意见,较少提负面意见;在讨论应对危机议题时,各位常委发言一般比较积极,能够进行集思广益、畅所欲言的开放性讨论。总体而言,除了危机应对这类议题外,大部分议题讨论的参与性、充分性、有效性不高。

(五)议事决策程序的科学性不够

《条例》仅对议事决策程序提出原则性要求。A县《规则》作出了具体规定,但仍然过于笼统,且科学性不够。第一,没有对议题类型作出明确区分,并按照议题类型区分议事决策程序。县委常委会讨论的议题可以分为政治类议题、人事性议题和业务类议题三类。议题类型不同对议题准备、讨论和议决的要求也不同,对与会常委参与的能力和要求也不同。《规则》并没有明确区分议题类型,不利于在维护县委书记权威和发挥县委常委会集体智慧之间维持适当平衡。第二,《条例》和《规则》没有明确市县常委会讨论的重点。市县两级的常委是基层政治家、行政领导者,不是专业人员,常委讨论的重点是政治、政策、人事、资源分配等问题,不是专业、技术、合法性问题;提交县委常委会讨论的业务性问题占比太高,且前期准备、专业支持不够。第三,对业务类议题的前期专业性审查、论证、评估缺乏强制性规定。

二、影响县委常委会议事决策运作的主要因素

县委常委会议事决策为何会出现这些问题?我们认为,影响市县常委会议事决策的普遍性原因主要以下几个方面:

(一)常委职务分工会影响常委们参与讨论的程度

在常委会议事决策时,《条例》的要求是非常明确的,常委的发言、表决是独立的,不过日常工作中的职务分工及相应的角色定位不会因常委会开会时独立发言、平等表决的规范性要求而自然转换,必然或多或少影响常委的发言和表决。首先,负责县委全面工作的县委书记、主持政府全面工作的县长在常委会的发言一般比较积极。因为他们要对全局负责,而不是局限于某一具体分管领域。A县《规则》明确禁止县委书记首先发言,但并没有禁止县长首先发言表态;如果县长首先发言表态,会对其他常委的发言表态构成潜在影响。其次,在A县12名县委常委中,挂职副书记、武装部政委虽然名列常委名单,但其政治地位比较超脱,除与自己直接相关的议题之外,对绝大多数议题,尤其是不需要无记名投票表决的事务性议题,这两位常委一般不会持反对态度。对其他8名常委来说,工作分工对议题讨论参与程度的影响是明显的。对分管领域之外的议题发言时,一般采取保守谨慎的参与态度。

(二)常委会内部的“权力级差”影响议事决策的有效性程度

《条例》对市县常委会配备的名额、职数作了限制性规定,实际运行中市县委常委会的人员构成、分工与职务较为稳定。这是市县委常委会议事决策的“结构性背景”。A县县委常委实设职数12人,分别为县委书记、县长(县委副书记)、县委专职副书记、挂职副书记、政府常务副县长、县纪委书记、组织部长、宣传部长、县委办公室主任、县政法委书记、县武装部政委、还有1名政府副县长。县委常委之间两种权力关系同时并存。按照职务和分工,常委之间存在明显的“权力级差”。在日常工作中,县委书记和其他常委之间主要是“上下级”关系;县长与其他两位政府常委(常务副县长、常委副县长)之间也是明确的上下级关系;县委专职副书记与其他普通常委之间也存在一定的“权力级差”关系。这种等级权力结构与纯粹的委员会结构是不一样的。

常委会内部的“权力级差”在县委书记身上体现尤为明显。按照《条例》和《规则》,县委常委会实行“集体议决”,严禁县委书记“独断专行”。但实际运行中,县委书记主导县委常委会议事决策过程的特征非常明显。第一,在议题提出和确定环节,县委书记拥有无可争辩的决定权。他不想讨论的议题可以直接排除。第二,很多重大议题,分管常委和单位负责人在上会之前的议题准备阶段,就会主动与县委书记汇报沟通,事先征求书记意见;反过来,县委书记也可以利用这种事先沟通影响议题的方向、重点,使之更加符合自己意愿。第三,在一些重大议题上,尤其是重要人事任免,县委书记可以会前召开“书记专题会议”,在小范围取得共识,然后再上会讨论表决。“书记专题会议”虽然不具有决策权,但参加者都是对该议题最有发言权的人,专题会议取得共识的议题再上会讨论,一般不会有悬念。以重大人事任免为例,参加书记专题会议的包括县委书记、县长(县委副书记)、专职副书记、县委组织部长、县纪委书记。这五个人是在人事任免议题上最具有发言权的人。他们事先取得共识,基本上也就决定了常委会讨论表决的结果。第四,会议讨论环节可以作策略选择。比如A县《规则》明确规定“县委书记末位表态”,但县委书记倾向性明显的议题,只要事先与县长、副书记形成共识,就可以示意县长、副书记在议题汇报之后优先发言,通过县长、副书记影响其他常委的发言和表态。第五,可以选择表决的时间和方式。如县委常委会议题的分歧大部分源于县委书记、县长党政两位主官想法的差异,而不是普通常委。县委书记可以分歧较大为由暂缓表决,就为会后再做工作争取了时间。再如“口头、举手、无记名投票或者记名投票”四种表决方式对与会常委造成的压力截然不同,一般情况下,常委或从个人理性出发或以维护领导集体的团结为名去选择赞同县委书记的意见,而不是从决策问题本身出发来充分表达自己的意见和主张。

(三)议题熟悉情况会影响常委们的发言和参与程度

第一,议题熟悉情况。一般而言,与自己分管领域、联系单位、包片乡镇直接相关的议题,分管常委会比较熟悉议题具体情况,在议题介绍和汇报之后,分管常委的补充性发言会比较积极,发言内容也会比较充实,而且表明自己的倾向性态度。其他常委则一般不会对议题如此熟悉,即使会议提前下发材料,也未必事先认真研读,更谈不上展开相关调研。第二,议题准备情况。一般而言,议题在提交常委会讨论之前,都要经过负责单位申报、县委办公室汇总审查、分管常委审核同意等程序。期间可能包含多次沟通、调研、协调等环节,议题相关单位负责人、分管常委对该议题的事先准备要比其他与会者充分地多。第三,利益相关性。分管领域不同,议题与常委的利益相关性也截然不同。分管国土、城建的常委副县长不可能高度关注党建、宣传领域的议题,分管组织工作的常委也自然认为农业方面的议题与自己关系不大。第四,潜在风险。一是对自己不熟悉、准备不足的议题贸然发言,有可能被认为“外行”“武断”;二是如果没有坚实的证据和逻辑支持,对议题否定性的发言很有可能被视为“不友好”,进而可能影响以后常委之间的关系以及自己所分管领域议题审议讨论时的“支持率”。这四个方面的因素使得与会常委对与自己分工没有直接关系的议题,尽量采取谨慎保守的态度,大多数发言只提建设性、补充性、枝节性的意见,避免与县长、副书记、分管常委发生冲突。

三、提升县委常委会议事决策有效性的思路

从县委常委会的组织逻辑和县域治理的实际资源出发,本着提升县委常委会议事决策有效性的根本目的,本文提出以下改进思路。

(一)根据议题类型分类规范议事决策程序

把县委常委会讨论的议题分为政治类议题、人事性议题和业务类议题三类,根据议题类型实行完全不同的议题准备、讨论和议决规则,从规则和程序上维持县委书记权威与集体决策的平衡。政治类议题、人事类议题,按照权责一致的原则,可以明确县委书记核心权责地位,在议题准备、议题讨论、议题表决等环节赋予县委书记明确的权力。当然,县委书记亦要承担与权力相应的政治责任。业务类议题,集体理性优先,在议题准备环节强调准备的充分性,在议题讨论环节强调常委发言的独立性、讨论的有效性,在议题表决环节强调民主性,以最大限度凝聚集体智慧。

(二)在议题准备、讨论环节强化专业机构的业务支持

业务类议题的议题准备、议题讨论环节要强化专业机构的业务支持。第一,在议题起草过程中,负责单位要尽可能吸收专业机构、专业力量的参与。第二,重大议题,例如经济社会发展的五年规划、城市发展规划等重大专项规划,在负责部门提交议题之后,县委常委会在审议之前要委托一家或多家专业机构对该重大议题提出专业的审查、评估、分析意见,并鼓励方案修订和提出并行的竞争性方案。第三,对部分议题可以强制性前置审查,对议题进行专业评估、论证、合法性合规性审查。存在严重问题的退回起草单位,不予上会审议。第四,准予上会审议的,牵头单位提交的议题材料和专业机构审查意见要一起事先转发给拟参会常委,预留适当时间,要求常委必须熟悉拟讨论议题的基本要点、专业机构的基本意见。专业机构对与会常委随时提供业务支持。第五,与会常委根据议题材料和专业机构审查意见轮流独立发表意见,保证讨论时间和讨论有效性,一般不限制发言时间、讨论时间,重大议题可以召开专题常委会。第六,业务类议题的表决,以无记名投票表决为主。在议题准备、议题讨论环节强化专业机构的业务支持,能够提高议题准备质量、辅助与会常委进行有效讨论,也有利于减轻与会常委独立发言的政治和业务压力,从而提高县委常委会议事讨论的有效性。需要说明两点:一是强化专业机构的业务支持,会在一定程度上提高议事讨论成本,降低议事决策效率,但这会有效提升县域重大决策的科学性、民主性,最大限度避免重大决策失误;二是有助于培养干部、提升集体领导力。基层领导职务、分工调整频繁,积极参与本职工作以外的议事讨论,有利于与会常委在实际参与中强化全局意识、熟悉不同业务、提升领导驾驭能力,与会常委应该克服“本位主义”,提高参与讨论的自觉性、主动性。

(三)准确把握常委会讨论的重点

县委常委是县域领导者,常委讨论的重点不是议题的专业性、技术性、合法性问题。专业性、技术性、合法性问题应该是议题准备、议题前置审查环节已经解决的问题。县委常委应该立足县域治理发展改革的大局,站在领导层次、政治层次、公共管理者的角度讨论议题的政治—行政可行性、经济可行性、资源分配、政策与县域实际如何有机结合等问题,而不是枝节性的问题。

[注释]

[1]戴辉礼.中国共产党党委常委会体制研究[M].北京:东方出版社,2016:146.

[2]胡鞍钢.中国集体领导体制[M].北京:中国人民大学出版社,2013.

[3]卢鹏辉.中国共产党地方党委常委会会议决策科学化研究——以X市委常委会为例[D].云南大学硕士论文,2017.

[4]有关“日常政治”分析方法的讨论,参见:樊红敏.县域政治:权力实践与日常秩序[M].北京:中国社会科学出版社,2008:10-29.

(责任编辑:郑寰)