日本公务员制度的历史经验和教训

2020年6月2日 15:20 来源:中国领导科学 字号:

◎潘蓉 肖河

[摘要]日本的近现代公务员制度自建立之日就具有高度的两面性。一方面,其专业高效的运作为明治维新后的日本发展做出了巨大贡献,奠定了战前富国强兵和战后经济腾飞的行政基础;另一方面,在很长的历史时期内日本的公务员制度又极力维护和扩大自身的独立性,存在政治性和民主性不足的显著缺陷,这使得日本社会在战前和战后付出了重大代价。20世纪90年代,日本开启新一轮公务员制度改革,再次确立了政治领导相对于公务员行政的优先性。日本的历史经验和教训说明,公务员制度的发展应当始终以确保政治性和民主性为前提,不能过度强调专业和效率,否则就容易陷入对人民“不负责任”的误区。

[关键词]公务员制度;日本政治;文官任命;民主化

[中图分类号]D73/77[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)03―0118―06

[作者简介]潘蓉,中国社会科学院大学日本研究系博士研究生;肖河,中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。

一、日本公务员制度演变概述

公务员制度是现代国家的最重要特征之一。其以科层和绩效为原则,普遍存在于几乎所有政治体制之中。其之所以重要,是因为现代国家对社会的治理必须依靠广泛而有力的中介组织。正是因为不同时空中的现代国家都需要建立公务员制度,使得公务员制度形态多种多样,在政治和社会生活中的地位和影响也各不相同。对于当代中国来说,近邻日本的公务员制度最具有可比较性。日本自江户时代起,“封建性”日益减弱,以幕府为代表的中央政权的“一元化”权威空前强盛,[1]奠定了日本强国家—弱社会的基本结构。明治维新后,日本的公务员或官僚始终以“领航人”自居,长期站在引导和管理社会发展的位置上。这与欧美国家的弱国家—强社会模式形成了重大区别。中日两国的公务员制也因此在治理功能和政治地位上有了较强的相似性。

与中国相比,日本的专业公务员制度建立的时间更长,作用和影响也更加复杂。一方面,在明治维新和第二次世界大战后,日本专业的公务员集团主导实施了自上而下的近代化和现代化方案,先后实现了“富国强兵”与“经济奇迹”,取得了令世人惊叹的成就。另一方面,在取得了辉煌成就的同时,日本的公务员制度又逐步走向反面,成为“有权力而无责任”的“特权堡垒”,对于社会和民众不断变化的诉求“无动于衷”。最终结果是让日本两度由辉煌步入衰退。对这一顽疾,日本政治思想家丸山真男在战后给予了最严厉的批判:“我国的不幸不单是因寡头势力左右着国家政治,更为不幸的是,这些寡头势力丝毫没有这种意识和自觉。”[2]其所指,正是在20世纪30年代将日本逐步拖入战争而又“集体无责任”的官僚体系。在这一体系中,包括东条英机在内的所有大小文武官僚都认为自身不能对战争爆发负责。1945年后,美国主导的民主化改革确定了国会在政治中的首要地位,但是未能充分实现国会和政治家对官僚制度的有效控制。伴随着日本经济的崛起,公务员集团又重新获得了绩效合法性,一度被认为是日本社会的真正掌控者。然而,在日本经济陷入“失去的二十年”之后,这种合法性再次破产。日本社会开始要求政治家发挥更大作用,削弱公务员系统的自主性。这就构成了21世纪以来小泉纯一郎、安倍晋三等发起政治改革、增强首相和内阁主导作用的社会基础。

二、前宪法时期(1968—1890年):官僚的“黄金时代”

在幕末和明治维新之初,主流的政治思想是要靠选举产生的议会来治理新日本。其象征就是1868年颁布的、作为明治维新纲领的“五条御誓文”中的第一条:“广兴会议,万机决于公论。”早在1867年3月,作为维新支柱的萨摩藩和土佐藩就在“萨土盟约”中约定建立上、下议事院,一切制度法律均由议事院确定。[3]然而,在明治维新成功后,掌权者却迅速改变了态度,转而通过新建立的官僚机构来推进维新,“广兴会议”之誓言逐渐沦为空文。这一时期,明治的寡头政府逐渐建立起现代的公务员制度,高级公务员则由“明治元勋”直接充任。公务员体系几乎是日本政府的全部,不受任何外部力量的制衡,堪称是官僚的“黄金时代”。

这一时期,日本官僚体系面对的主要是舆论压力,来源是体制外组建政党、要求开设国会的自由民权运动。对于日本政治偏离了议会道路的现实,1874年1月因“明治六年政变”下台的土佐派各参议在《民选议院设立建白书》中对此提出了极为犀利的批评:“察今日政权之所归,上不在帝室,不下在人民,而独归有司。所谓有司,对上不能说其不尊帝室,但帝室渐失尊荣;对下不能说其不保人民,但政令百端朝出夕改,政刑基于感情、赏罚出于爱憎,民众言路壅弊困苦无告。”[4]自此,“有司专制”就成为日本政治中的一大课题,直指官僚(日本对公务员的称呼)和统率官僚的藩阀。

“有司专制”自然需要有合法性依据。日本的官僚集团一直努力塑造以天皇为轴心、不受制约的权力。例如通过颁布没有大臣附署的《教育敕语》《军人敕语》等方式来建立天皇与民众的直接政治关系,宣扬由天皇拥有、官僚予以实施的统治大权“不容侵犯”。但与此同时,天皇的统治权又只是象征性。在明治维新中,萨长两藩就一直打着“尊皇”的旗号,但更多是将天皇视为可以利用的“玉”,而不是真的要让当时的“幼冲天子”掌握政权。这从在鸟羽、伏见击败幕府军后,新政权很快就将政治口号由“王政复古”改为“王政一新”可一窥端倪。被冠名“大帝”的明治天皇实际上大权旁落,甚至将甲午战争都称为“大臣的战争”“不是朕的战争”。[5]其间,也有人主张天皇应切实参与政治。面对“有司专制”,天皇补侍元田永孚等人曾经发起过“举万机亲裁之实”的亲政运动,主张“政府如正则共同协力,政府如邪则匡正之”,直斥当时的日本政坛为“两三大臣的政治”。然而,这一运动引发了官僚政府的反弹,转而废除了补侍制度。[6]最终,主张天皇应把政治委托给各机关的“天皇超政论”成为主流政治理论。之所以如此,最重要的理由还是天皇亲政会妨碍和威胁实际掌权的官僚集团。[7]架空并利用天皇权威并不能完全保障“有司专制”。面对日益高涨的自由民权运动,藩阀官僚集团认识到不可能永远保持对政治权力的垄断。在这一前提下,他们在19世纪80年代的一大课题就是如何在开设国会的同时杜绝国会和政党对官僚权力的威胁。

为了将议会和民众的影响抵拒于官僚组织之外,明治宪法格外表现出对议会内阁制及其“连带责任”原则的敌意。在作为宪法制定纲领的“岩仓意见书”中,明确写有“政府不为议会所左右”以及“政府各大臣之间不存在连带责任”的条款。这是因为连带责任“为议院内阁制乃至政党内阁制之原理故也”。[8]在该意见指导下,明治宪法第55条明确规定国务大臣辅弼天皇,各任其责。根据伊藤博文在《宪法义解》中的解释,这意味着“各大臣进退皆由天皇,首相无权左右大臣,各大臣亦不隶属于首相”。[9]这一规定意在确定政府不用对议会负责的原则。即伊藤博文所谓“追究大臣责任的,只能是主权所有者,属于君主大权。议会不能制裁大臣责任”。[10]换而言之,议会固然可以批评政府,但是却没有任何法律上的强制力来予以制约。

除了无权直接约束政府之外,议会的预算权力也遭到削弱。明治宪法第71条规定,如果议会和政府不能就预算达成一致,则自动沿用上一年预算。总之,要想如第二任首相、萨摩藩领袖黑田清隆所言那样“政府应常取一定之政策,超然立于政党之外”,就必须千方百计地保证政府权力不受议会限制、政府政策不受议会左右。[11]奉从这一理念出发,藩阀政府在面对国会在预算问题上的反对意见时,经常表现出不屑一顾的态度,常以解散下院的方式来应对批评。在1889年的第二次国会会议上,松方正义内阁在海军预算审议中就表现出对议会的轻视。海军大臣桦山资纪在议会发表了著名的“萨长自赞演说”,公然宣称日本能有今日之成就正是萨长藩阀的功劳,毫不掩饰地表达了军事政策超越议会政治的态度。[12]正是有了上述制度保险,掌权的“有司”才可以放心大胆地倡导官僚的“政治中立”,鼓吹“超然政府”。

三、从明治宪法到大战失败(1891年—1945年):官僚与政党之争

从明治宪法颁布到第二次世界大战结束,日本政治发展可以被分为两个截然不同的时期。在1891—1934年间,国会和政党的重要性不断增强,官僚的地位则趋于下降,政党内阁逐渐成为“宪政常道”。这一时期,藩阀官僚集团针对议会的限权措施逐渐显得“力有未逮”。但是政党政治的发展并没有在根本上突破之前设置的种种制度限制。最终在1934—1945年间,力量不断膨胀的军部通过暴力颠覆了政党政治,官僚集团重新辖制整个社会,然而这也导致日本走向了发动战争的自我毁灭之路。发生这种倒退的根源就在于明治宪法本身的封建残留,导致其公务员制度很容易蜕变为专制。

尽管明治宪法为维护官僚特权确立了各种分权原则,但是这并不能保障其“金瓯无缺”。这是因为如果由政党领袖来组织内阁,那么其自然可以通过人事任命来渗入官僚组织,实现议会对政府的控制。政党的斗争武器第一是吸引掌权的藩阀政治家和官僚加入政党,第二就是通过政治任命(patronage)或者猎官制(spoilsystem)渗透到官僚系统中去,其理由是政治任命的官员要比职业官僚更能体现民主以及公众对官僚的监督、更迭权。[13]这两种武器都卓有成效地打破了官僚集团对行政权力的垄断。包括伊藤博文、西园寺公望在内的元老也开始与政党接近。1907年,作为政党领袖执政的伊藤博文更是颁布了《公式令》,规定所有敕令的颁发都需要首相附署,增强了首相的政治权力。[14]

针对这一“漏洞”,主张官僚“政治中立”的藩阀领袖山县有朋在1899年第二次组阁时断然修改了《文官任用令》,确立了三条官僚录用的新原则:第一,确保政党人物无法被任用;第二,军部大臣任用限于现役武官;第三,官职和任用事项的修改权纳入非选举产生的枢密院。[15]此后,日本军部又在1907年9月以“维护天皇统帅权”为由,明确了涉及统帅权的命令属于“军令”,只需要陆海军大臣附署,将首相排除出去。这标志着日本“军政分离”原则的正式确立。[16]此后,围绕官僚的任用权,政党和反政党力量展开了长期博弈。其间,山本权兵卫、原敬和加藤高明内阁多次扩大政治任命范围,通过政治运作使得部分官僚“政治化”。[17]与之相对,“军部大臣现役制”在日本政治中的作用也日益显著。1911年,因不满西园寺公望内阁拒绝增设两个师团,陆军大臣上原勇作辞职并拒绝推荐继任陆相,直接导致内阁垮台。此后,军部官僚多次“依样画瓢”阻止反对人选担任首相。统率权独立和军部大臣现役制使得陆海军拥有了“一票否决权”,还可以自行采取很多行动。这意味着整个日本政府都必须配合少数人的意志而行动。

最终,在1934年激进派军人发动的“五一五事件”后,政党政治走向终结。其后上台组阁的都是高级文武官僚。自此,“有司专制”终于赢得了针对政党政治的胜利,一直维持至1945年日本战败为止。这一时期,本应是形成国家意志的舞台的国会失去了曾经拥有的政治影响力,长期发挥政治领导作用的元老们也后继无人,理论上处于顶端的天皇则始终保持“超然姿态”,直到战败之前都做不出任何“圣断”。在这一“濒死”的政治体制中,各军事和文职部门的官僚实际主宰了日本,但他们彼此之间和内部同样矛盾重重。其结果是官僚集团显现出了“无限的原子式的分裂”“文官和武官之间,海军和陆军之间,陆军省和参谋本部之间,军务局和兵务局之间;企划院与满洲官僚、内务官僚之间”都处于永无休止的割据对立之中。[18]正是因为官僚专制的本质是权力割据,包括陆海军大臣在内的高级官僚都因此缺少了对国家总体政权的责任意识。其结果是:“四相或五相会议的成员认为,他们如果得不到其他阁僚的同意或承认实际上是没有权力的,任何一项重要事务都无法进行”,然而其他阁僚又认为自身“只是根据上述会议的意见点头同意”[19]。到了1945年,日本政治已因为官僚专制而“奄奄一息”,既失去了合理决策的能力,又没有人愿意承担责任。

四、民主化、经济奇迹和“失去的二十年”(1946年至今):“公务员神话”破产

从1946年至今,日本的公务员制度步入“现代”,不再是与国会分庭抗礼的独立权力中心,而是要服从人民主权原则和民选国会。但这一变革是由美国外力推动的,不是内生的民主化。从1946年到20世纪90年代早期,日本的战后复兴和随后的“经济奇迹”掩盖了其公务员体系民主化不足的缺陷,官僚也借此扩大了影响力,弱化了政党的领导。然而,随着日本经济陷入“失去的二十年”,日本的“公务员神话”再度破产,官僚政治的合法性遭到强烈质疑。这也赋予了小泉纯一郎、安倍晋三等首相改革日本政治的契机,使得官僚更大程度地服从于政治家。

第二次世界大战后,美国通过颁布新宪法消除了一系列公务员制度民主化的死结。首先,废除了天皇的一切大权,抽空了官僚专制的合法性来源。其次,废除了贵族院、枢密院、军部等一系列不对民众负责的机构,将政治权力统一于国会,确定了内阁对国会负责的原则。但即便如此,这也未能完全克服官僚专制的痼疾。例如新宪法及其解释仍然将内阁而不是总理大臣作为最高行政机构,某种程度地延续了战前的“单独辅弼”原则。而且,行政部门依然得以自由制定内部规则,不受法院约束。[20]

之所以战后对官僚制度的改革未能贯彻到底,一大原因是战前的“新官僚”没有遭到民主化清算,作为一股完整的政治力量保存了下来。他们始终致力于抵制美国发起的改革。1947年,美国开始改革日本官僚制度,计划设立统一的人事院,保护公务人员包括抗议权在内的公民权。然而,在旧官僚出身的吉田茂的主导下,原本激进的公务员法被修改得面目全非:政治任命依然被限定在极小范围,人事管理依然由各部门独自掌握,薪资仍然呈“上厚下薄”的不对称结构,取消了对公务员的弹劾制。[21]无怪乎吉田茂在回忆录中将新设立的人事院的唯一功能描述为“增进公务员的福利待遇”。[22]随着朝鲜战争爆发,美国的对日政策更是大幅转向,彻底解除整肃。至此,日本战前的庞大官僚机器在改革中几乎毫发无损,由官僚主导国家金融、财政和产业的“1940年体制”依然在蓬勃发展。[23]

战后的日本官僚政治依然大体遵循着明治时期形成的“禀议制”模式运作,其核心是自下而上和集体一致的“轮阅”原则,下级官僚具有相当大的权限,即使是一省大臣,如果不遵守官僚秩序,也会遭到排挤。[24]这使得不仅内阁对各省的管辖有限,一省大臣对省内各部门的管辖也相当薄弱。例如,长期同时掌握财政和金融大权、对政界和企业界拥有莫大影响力的大藏省就一直以“有局无省”闻名,其下各局都彼此将对方视为必须封锁重要信息的“外人”。[25]在国际谈判中也是如此。协定的具体条件往往由其涉及的省下各局各自决定。[26]20世纪80年代,日趋“成熟”的官僚主导发展至顶峰,执政的自民党的领导“形同虚设”。一省之内只有2—3名政治任命的官员,他们彼此间也没有协作。包括国会答辩在内的政策工作通常由官僚包办。在1980年的众议员预算委员会上,防卫厅长官面对质询甚至公开表示“由于事关重大请政府委员回答”。[27]正是因为大臣对于省厅运作意义不大,在自民党一党独大的“55年体制”下,形成了每年改造一次内阁的惯例。大臣职务的分配强调“公平”,当选众议员5—6次即可初次入阁,以保证利益均沾。[28]日本社会普遍认为中央政府的官僚可以左右政府,内阁会议不过是官僚组成的事务次官会议的“橡皮图章”。[29]

很长一段时间,日本的官僚模式被认为是经济腾飞的重要助推力量,赢得了颇多赞誉。如傅高义(EzraFVogel)就在《日本第一》中热情赞扬了官厅之间、官厅和政界、企业之间“上下左右协调”的组织机制。[30]真正打破官僚专制的契机还要等到20世纪90年代的长期经济衰退,即所谓“失去的二十年”。这一时期,“日本株式会社这艘大船到处遇挫,指挥者官僚们的威信也遭遇滑坡。通产省打出的政策逐一失败,农水省成为浪费巨额补助金的机构,大藏省的银行行政将日本经济逼入绝境”。[31]长期衰退使得官僚的绩效合法性土崩瓦解。借此“东风”,桥本龙太郎在1996年发起了针对官僚制度的行政改革,从削减官厅和公务员数量、限制官僚权限、增强地方自治、整顿特殊法人、强化信息公开等多方面入手改变“官僚主导”的政治结构。[32]2001年,小泉纯一郎大幅强化了首相对内阁的领导,将自民党由“保持政策多样性”的政治联盟部分转变为以首相政策为中心的新政党,这也得到了日本社会的支持。[33]之后,长期执政的安倍晋三进一步增强了“首相官邸主导”,加强了政治领导。根据2014年通过的制度改革法案,专门设立了内阁人事局,可以直接干预各省厅内部的人事。原本,内阁仅仅是审批各省厅独自决定的局长以上官僚人选;在新体制下,各省厅局长以下的中高级官僚任命也需要通过内阁人事局的审查。这等于是将准政治任命的范围从200人扩大到了600人。[34]

从积极的一面来看,安倍成功地扩展了日本民选领导人的权力,进一步打破了官僚机构的“独立王国”。但是,日本国内也有声音认为安倍的做法“过犹不及”,例如政治任命过于随意,各官僚部门转而“揣摩上意”“迎合首相”。这些批评主张打破官僚主导不能一味地依靠政治任命,还要增强官僚组织的开放性,允许外部人才的择优录用。以此而言,安倍的改革是否带来了积极影响还需要更多观察。

五、日本公务员制度演变的经验教训

从明治维新后至今,日本的公务员体系运作于多种不同的政治环境之中,其高效运作为实现富国强兵和经济崛起奠定了行政基础,也增强了自身的合法性。然而,在高效的同时,该体系也长期存在民主性不足、政治视角狭隘的缺陷,甚至走到民主的对立面。这在战前日本社会导向专制和战争,在战后也被证明无法长期维系日本经济的高速发展。日本公务员制度演变最显著的经验教训是:如果缺少了政治引领和民主监督,公务员体系的高绩效是得不到保证的,甚至会发挥相当的负面作用。公务员制度的发展改革应当始终以确保其政治性和民主性,不能单纯依赖于专业和效率,否则就容易滑入对人民“不负责任”的误区。这一经验不仅适用于日本,也同样可以为中国所参考借鉴。

所谓确保政治性,就是指公务员体系在处理行政事务时必须有全局性的政治观念,而不是仅仅将具体的内部规定奉为圭臬;除了承担具体的岗位责任之外,还需要承担更广泛的政治责任。所谓政治,对于当前的中国而言,就是要及时响应和贯彻党的政治领导,及时回应人民群众的各种民主诉求。确保政治性的核心就是要增强公务员系统“对上”和“对下”的责任意识。其中,尤其需要增强的就是对民众负责的意识。当前,日本社会之所以将安倍政府扩大首相和内阁权限大体视为民主化的进步,而不是专制集权的倒退,归根到底是因为通过选举从政的政治家更关心民众的诉求,能够更快地做出回应,而不是拘泥于所谓条条框框。如果单纯从效率和专业的角度来看,民众的诉求有时可能是“不合理”的,但是任何更完善、更合理的政策如果得不到民众的理解和支持,也很难产生良好的效果。更何况,在不少情况下,以专业的管理和治理能力为傲的公务员机构同样无法做到不犯错误。在国家治理职责空前增加的当代,政府公务员的行政管理会史无前例地影响到大量民众的切身利益,此时如果不能解决政治性薄弱、对民众诉求回应不足的问题,势必会产生更为巨大的负面影响。

但凡存在科层化的公务员制度的地方,就或多或少地会存在官僚主义、脱离人民的问题,这是人类政治生活中的一大痼疾。这一痼疾在那些长期存在专制统治的地区则会变现得格外严重,其危害也格外突出。如果缺少强有力的政治引领和民主监督,庞大的公务员体系往往会陷入各自为政的状态。这样既有利于官僚把持自身特权,又可以在方便的时候推卸责任。其结果要么演变为“集体无为”,要么是少数机构无人制约的“乱作为”。可以说,国家越是需要更多地承担治理责任、更好地实现治理效果,就越是要完善地解决公务员体系“不负责任”的问题,建立对民众负责的专业高效的制度体系。他山之石,可以攻玉。日本公务员制度的历史经验和教训,对于我国的公务员制度和体系建设也应有所启示。

[注释]

[1]藤井让治.江户开幕[M].刘晨,译.北京:社会科学文献出版社,2018:279.

[2][18][19]丸山真男.现代政治的思想与行动[M].陈力卫,译.北京:商务印书馆,2019:17,118-121,115.

[3]坂野润治.未完的明治维新[M].宋晓煜,译.北京:社会科学文献出版社,2018:30-31.

[4][9][10][14][15][16]张东.近代日本政治史研究[M].北京:世界图书出版公司,2014:7,12-13,20-21,33,54,33.

[5]飞鸟井雅道.明治大帝[M].王仲涛,译.北京:人民出版社,2011:146.

[6][8][13][21][24]辻清明.日本官僚制度[M].王仲涛,译.北京:商务印书馆,2008:104-105,100,12-13,35-50,152-155

[7][11]北冈伸一.日本政治史:外交与权力[M].王保田,权晓菁,梁作丽,李健雄,译.南京:南京大学出版社,2014:45,49.

[12]约翰·查尔斯·史乐文.“兴风作浪”:政治、宣传与日本帝国海军的崛起(1868—1922)[M].刘旭东,译.北京:人民出版社,2016:62-71.

[17][20][27][28][33]山口二郎.日本内阁制度[M].吕耀东,谢若初,王惠波,译.北京:社会科学文献出版社,2017:42-43,48-49,146-147,55,150-153.

[22]吉田茂.回想十年(1946—1954)(中)[M].徐映东,田葳,译.哈尔滨:北方文艺出版社,2019:94.

[23][25]野口悠纪雄.战后日本经济史:从喧嚣到沉寂的70年[M].张玲,译.北京:民主与建设出版社,2018:22-33,107.

[26][29]久保田勇夫.日美金融战的真相[M].路邈,译.北京:机械工业出版社,2019:158-163,122—123.

[30]傅高义.日本第一[M].谷英,张柯,丹柳,译.上海:上海译文出版社,2016:47-49.

[31]池田信夫.失去的二十年[M].胡文静,译.北京:机械工业出版社,2019:67.

[32]王新生.日本模式的成功与衰败[J].中国改革,2006(9):68.

[34]郭定平.论日本首相权力一元化[J].东北亚学刊,2018(2):37—41.

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