基层应急执行力的特点及提升路径

2020年6月2日 15:29 来源:中国领导科学 字号:

◎马彦涛

[摘要]新冠肺炎疫情检验着我国改革开放以来所形成的国家综合实力,特别是基层执行力。此次疫情不但反映出基层执行力在危机事件背景下所存在的问题,而且检验出基层干部干事创业的心态与状态。只有切实提升基层在公共卫生事件中的应急执行力,才能有效解决党和国家治理“最后一公里”的难题。

[关键词]疫情;基层执行力;应急方案

[中图分类号]D267.7[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)03―0104―04

[作者简介]马彦涛,清华大学公共管理学院博士后。

“一分部署,九分落实。”基层执行力是解决党的政策“最后一公里”的制胜法宝。公共卫生事件中特别需要提升基层政府执行力,把每一项决策部署在最短的时间内落实到最需要的人身上,最大限度地降低公共卫生事件对人民群众生命和财产安全所造成的损失,尽快恢复正常社会秩序。

一、基层应急执行力的概念及特点

基层应急执行力是基层政府在应急事件过程中贯彻国家法律制度和上级决策指令的能力。要求基层将党和政府对应急事件的决策部署、制度安排和总体规划落实到应急事件的最前沿,以减轻和消除应急事件引起的社会危害,保护人民群众的生命财产安全。从主体看,基层是指县级政府以下具体落实政策的相关部门,具体到各个职能部门、乡镇政府、街道社区、医院等,以及这些机构的具体人员。从职能上看,就是要基层将公共卫生政策不折不扣地落实到位,起到政策所要达到的效果。从客体上看,要保护人民群众的生命安全,防止及减少人民群众感染病毒的可能性。从目的上看,是要尽早控制公共卫生事件的蔓延,早日将公共卫生事件置于可控范围之内。简而言之,基层应急执行力,就是基层组织有效地将应对公共卫生事件的各项措施落实到位的能力。只有把握好基层应急执行力的特点,按照基层应急执行力的规律办事,才能够切实发挥基层应急执行力。

基层应急执行力与常态下的政府执行力是有所区别的。这是由公共卫生事件的突发性、破坏性、传导性、解决危机事件的及时性所决定的。以新冠肺炎疫情为例,鉴于疫情对国家和人民群众具有极大的破坏性,人们对疫情的发生总是想采取有效的手段将其马上控制住,将其造成的损害降至最低。但是,任何有效的措施都必须在得到最有效的执行下才能在最短的时间发生效力,使疫情所造成的影响降至最低。从特征上看,公共卫生事件处置中基层应急执行力必须满足以下几个条件:

一是执行速度上,基层应急执行力的速度越快,就越有利于问题的解决,越有利于保护人民群众的生命财产安全。执行速度慢,不但起不到控制疫情的目的,反而会助长疫情的发展。如对武汉人员进行“应检尽检”工作的开展就是在规定时间内完成的,而不是长时间的拉锯战。

二是执行深度上,不但要注重在疫情过程中各种政策安排的执行,而且要注重疫情基本控制后各种后续保障措施的执行。如人民群众的生产生活保障问题,一线医护人员保障措施问题,在抗疫过程中各类人员的激励问题,都必须切实有效地做好。

三是执行广度上,不但要充分发挥基层组织的主动性积极性创造性,还要调动各种社会力量,把社会组织、志愿者、人民群众有效组织起来,共同推进抗疫工作措施的落地。最大限度地发挥各种社会力量的作用,使他们成为政府力量的有效补充。

四是在执行力度上,不但要动员人民群众积极配合抗疫工作,更要保障人民群众生活所需要的各项物资的供给,还要保证正常社会生产的恢复,使疫情防控与经济社会有序运转同步推进。如在抗疫工作不断取得成效的同时,要推动企业复工、学校网上开课、各单位实现有序运转,采取一切有效措施降低疫情对经济社会的影响。

五是执行效度上,必须见得实效,切实防止“政策空转”的现象。不能以汇报代替执行,以表格代替执行,以上级满意代替执行,而应以降低损失、减少感染人数、提升政府公信力、提高人民群众满意度为目标。各项政策必须行之有效,否则政策就会成为“稻草人”。

六是执行温度上,要获得人民群众的满意和好评。抗疫是全体中国人民面临的一次大考,必须注重执行政策中的方式方法与具体手段,动员人民群众一道共同战胜疫情,让人民群众在执行政策的过程中切实感受到政府执行力的温度。

当然,提升基层应急执行力不是提升某一个“度”的效力,而是要在提升应急执行力的速度、深度、广度、力度、效度、温度上协同发力,使人民群众在应急执行中的过程中切实有获得感安全感幸福感。这不但要求制定切实有效有针对性的应急政策,更需要提升应急执行人员的整体素质与能力,并能在应急政策执行时找到合适的切入点。由此,才能使基层应急执行力得到提升,使基层的治理秩序早日恢复。

二、抗疫过程中基层应急执行力不足的表现及原因

抗疫工作中存在许多基层应急执行力不足的现象。一些地方的职能部门没有把更多的精力投入到疫情防控第一线,而是以官僚主义、形式主义的方式来给基层增加负担、消耗基层干部的抗疫精力。习近平总书记指出,在抗疫工作中,“有的地方市县卫健局、应急局、政府办、县委办、妇联、教育局、农业农村局等都各自制作一份或几份表格,要求基层干部填写并迅速上报,这些表格的内容其实相差无几,但没有一个文件、一个部门帮乡镇解决急需的哪怕一个口罩、一瓶消毒水的问题”。[1]从目前来看,疫情过程中所表现出的基层应急执行力的不足,主要表现为:

一是象征性执行。对于中央和上级的要求只重视表面文章和形象包装,并没有真正沉到基层、下到一线,而是表格落实,“到点”“打卡”“拍照留存”,忽视基层真实情况,具有相当大的欺骗性。不但没有起到实质性效果,还使严肃的政策成为一纸空文,损害了人民群众的根本利益,降低了政府威信及形象。

二是选择性执行。抗疫过程中,一些基层组织和个人在执行决策过程中不从抗疫工作的全局出发,只考虑自己的私利,没有将党和国家的关怀,以及全国人民的支援送达到最需要的群众手里。

三是附加性执行。抗疫过程中,部分社区在推进工作过程中,竟然搞捆绑销售、附加服务,提供一些人民群众根本不需要的“服务”,不但没有有效的解决人民群众面临的问题,反而增加了人民群众的困难。

四是机械式执行。一些基层并没有从具体的实际出发具体问题具体分析,还是机械式传达,照本宣科式落实。对于在具体执行中遇到的新问题新特点充耳不闻、视而不见。

五是强制性执行。一些执行人员在没有向执行对象宣传政策、解释清楚的前提下盲目行动。在执行对象出现不合作和抵触情绪时,动不动就强制命令,甚至通过暴力来执行,造成了干群关系紧张,影响了执行的效果。

从基层政策执行的层面看,基层应急执行力不足的原因是多方面的。一是政策的科学性不够充分影响政策执行。如果一项政策的可行性、合理性存在问题,则会影响到政策的具体落实。二是政策落实者的思想政治素质、认知水平、心理素质等因素也会影响政策执行的效果。三是政策对象的群体规模、知识水平、年龄结构、价值取向、思想素质等因素也会影响政策执行效果。四是政策执行中所涉及的人力资源、财物资源、信息资源、权威资源的搭配情况也会影响到政策落实的效果。五是在政策执行中,政策执行所面临的自然、政治、经济、社会文化环境也会对政策执行产生一定的影响,并直接影响政策执行的效果。

三、提升基层应急执行力的路径

政府执行力,尤其基层政府执行力,是国家治理能力的重要组成部分,是国家治理体系效能发挥的最终体现。要在最短时间内将疫情完全控制住,关键在于基层执行力。怎样才能提高基层公共卫生事件执行力,把关于疫情防控的总体部署落实到基层的每一个人,落实到每一个工作环节上,真正做到不留死角,不留空白,不漏一人,着力点在于找到一条提升基层公共卫生事件执行力的路径。

第一,坚持实事求是、稳步推进的原则。基层执行力的强弱,直接关系到抗疫工作能否早日结束,早日获胜。在基层,任何一个小的疏忽或是侥幸,都有可能酿成大的风险。基层疫情防控工作必须尊重客观事实,做到“应检尽检、应收尽收、应治尽治”,无论是谁,只要具有传染的可能就必须进行隔离,坚决不漏掉一人。同时,还要看到,抗疫工作会持续一段时间,不可操之过急,不能因为形势稍微好转“就有麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理、松劲心态,不获全胜决不轻言成功”[2]。同时,基层抗疫工作必须坚持稳步推进原则,将每一个社区、楼宇、村庄看作一个堡垒,一家一户地排查,逐人检测,真正做好地毯式排查,逐步缩小受影响范围,早日恢复到社会正常运转状态。

第二,不断优化完善疫情防控应急方案。疫情是不断发展变化的,对疫情的预判、应对方案及各项措施也都要根据疫情的变化进行相应的调整。首先,疫情方案的制定要在准确判断疫情发展的基础上进行。必须坚持抗疫工作在“全国一盘棋”要求的前提下,根据具体疫情情况制定符合本地实际的疫情应对方案,及时将疫情控制住,推进防范疫情发展与推动经济社会工作同步进行。自2020年1月23日,武汉“封城”打响疫情防控战以来,中央政治局针对疫情变化就多次召开会议,根据疫情发展提出疫情防控的总体性方针,制定防控疫情的对策性措施,稳步推进疫情防控工作的落实。国家卫健委根据对新冠病毒的逐步了解及防控工作的要求,适时更新了《新型冠状病毒感染的肺炎治疗方案》,现已推出第7版方案。各省市县也根据各自区域疫情防控的具体情况,制定了适合于本区域的疫情防控方案,适时调整了本区域疫情防控的级别,做出了适用于本区域的疫情防控与经济社会发展的统筹安排。基层单位要根据自身所处的具体区域的疫情采取应对措施,有效地贯彻落实疫情防控任务。其次,做好疫情结束后的保障工作。这次疫情影响到每个人的工作生活,特别是在疫情中感染的病人、受到严重影响的家庭的后续保障及安抚工作的重点在基层,一定要做好信息的统筹及政策的落实。再次,提升基层应对疫情的预案工作。国家治理现代化的落脚点在于基层,只有基层的各项治理工作体现现代化的水平,国家治理现代化的实现也才会越来越近。面对这场疫情大考,基层组织必须从中吸取教训、总结经验,形成应急状态下的有效应对方案。也就是说,目前在疫情得到有效控制的情况下,广大基层还必须根据这次疫情的变化做好疫情可能反扑的应对准备。最后,加强各级政府在抗疫工作中的有效沟通。疫情状态下,必须一切服从抗疫指挥部门的指挥,真正做到统一指挥,紧密配合。提升基层应急执行力,就是要因地制宜贯彻落实党中央在疫情防控工作的方针及指导性意见。在这个过程中,要提升统一指挥的效力,就必须及时把各个基层单位的信息汇总起来,把在基层遇到的情况及时反馈上去,把在基层获得的抗疫经验及时推广开来。

第三,提供充足的资源保障。从宏观角度讲,疫情应对是场总体战争,必须要有充足的资源保障。一是经济资源保障。基层组织必须有足够的物质生活保障及应急物资保障,做好人民群众基本的生活服务保障,坚决打击发国难财,损害人民群众利益的行为。二是社会资源保障。必须将社会力量充分调动起来参与到公共卫生事件工作中去,将分散的群众力量组织起来,形成众志成城万众一心共同抗疫的局面。三是权力资源保障。必须有一定的应急权力保障,能够对应急物资、人员等突发问题有一定的处置分配权,对各种需求及时有效地做出合理回应。四是信息资源。疫情越公开,越有利于稳定民心、化解矛盾、增进和谐;越是捂着瞒着,就越容易使信息失真扭曲,造成恐慌,降低政府公信力,引发不可预知的社会矛盾。基层工作中必须建立以人民需求为导向的信息沟通机制,及时与人民群众分享信息,并将所处基层的信息及时上报,以利于上级对疫情做出合理判断和科学决策。

第四,切实提升基层干部的执行能力。基层是应对公共卫生事件的前沿阵地,基层干部是应对公共卫生事件的一线人员。基层干部必须具有强烈的责任意识,较高的政策领悟力、应变力及现场处置与纠偏能力。树立责任意识,就是要认识到抗疫工作事关全局,不但影响到人民群众的生命财产安全、国家的经济社会稳定大局,也会影响中国的国际形象。政策领悟力,就是要基层人员做到对中央和国家部委、省市及相关部门的政策有清晰的认识,了解政策的目标,知道身处一线要把工作落实到什么程度。政策应变力,就是要在执行政策的过程中,避免机械式的执行,而是要根据所面对疫情的具体变化对政策进行合理的调整,确实把握不准的要及时上报。对于疫情工作中出现的从来没有遇到的情况或是突发问题,要求基层干部沉着冷静,临危不惧,能果断处置的要马上处置,不能马上处置的要及时请示报告。现场处置与纠偏能力,是指在疫情工作中,对于开展工作的不恰当方式方法或手段要及时纠正,最好是当场做出有效处置,及时化解矛盾。

第五,紧紧依靠人民,充分调动社会力量。实践表明,在危机处理过程中,政府应对危机意图的达成,必须发挥非政府组织、志愿者团体、社会团体的力量,特别是要紧紧依靠人民群众,形成群防群控机制,才能真正化解危机。抗疫工作中,政府要充分借助社会力量,采取有效措施,开拓渠道,把各类志愿团体的作用充分发挥出来,弥补政府部门运转中的不足。如疫情发生后,全国范围内乃至世界范围内捐款捐物支援湖北支援武汉;再如快递公司、网约车、外卖小哥等,在这次疫情中都起到了润滑剂的作用。而最为主要的是,在疫情面前,全国人民主动响应政府号召,配合基层工作,做好自我隔离、自我防护,不给政府增添麻烦。这都说明,基层工作的开展必须紧紧依靠人民群众,发挥各种社会力量参与防疫抗疫的主动性,才能最有效地将疫情控制住。

基层是应对公共卫生事件的前沿阵地,是落实公共卫生政策的“最后一公里”,只有切实提升基层应急执行力,才能有效地将应对公共卫生事件的各项指令落实到位,打赢这场疫情阻击战。

[注释]

[1]习近平.在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话[J].求是,2020(4).

[2]习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话[N].人民日报,2020-02-24(02).

(责任编辑:江文)