构建监督职业监督者机制的依据

2020年6月2日 15:58 来源:中国领导科学 字号:

◎魏芙蓉 于新恒

[摘要]“谁来监督监督者?”这是长期以来困扰我国社会公众和理论工作者的一个难题。这不仅是个实践问题,更是个理论问题。理论是实践的先导,党的十八大以来逐渐形成监督职业监督者的理论依据和法理依据,使监督监督者在思想和行动上都有了明确的遵循和坚定的方向。下一步就是要进一步探寻加强监督监督者体系建设的路径。

[关键词]监督;职业监督者;理论依据;法理依据;路径

[中图分类号]D90[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)03―0063―03

[作者简介]魏芙蓉,中共吉林省委党校教授、吉林省行政科学研究所所长;于新恒,中共吉林省委党校、吉林省行政学院教授。

对监督者进行监督,说到底是权力监督,是马克思主义执政党建设的重要内容,为的是使党和国家各级领导机关不断增强战斗力和生命力,从而保证我们的国家长治久安,顺利实现党肩负的历史使命。我们党历来都比较重视对职业监督者进行监督。党的十九届四中全会提出:“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督。”“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”[1]这就进一步指明了加强对监督监督者机制建设的方向和路径。

一、构建监督职业监督者机制的理论依据

职业监督者可分为两种:从狭义上讲,就是指纪检和监察专职人员及其领导干部。从广义讲,还应包括人大、司法方面的专职监督工作人员以及市场经济管理方面的金融、医疗卫生、食品监督管理者等。

加强对职业监督者的监督是加强党的干部队伍政治建设的重要任务之一。任何政党和社会组织对掌权者都必须予以监督。绝对的权力导致绝对的腐败,只有对权力进行制约和监督,把它放进制度的笼子去,才能有效地防止其腐败。就构建监督职业监督者机制的理论依据主要表现在以下三方面。

(一)党的政治建设理论

我们党在近百年艰苦卓绝的斗争中,形成了政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争的党建工作格局。其中政治建设是排在第一位。纪检监察工作正是基于党的建设对广大党员领导干部和非党干部开展监督工作的。党的建设是与时俱进动态发展的,并在从严治党的深化改革中深入开展纪检监察体制改革,加强纪检监察体制机制建设。习近平总书记多次强调指出:“监督别人的人首先要监管好自己,执纪者要做好守纪律的标杆。各级纪委要以更高的标准、更严的纪律要求纪检监察干部保持队伍纯洁。”[2]同时要求纪检监察要在党的制度建设方面充分发挥职能作用,提升党的政治建设的地位;要加强政治思想监督、用权监督、作风监督、履职尽责的监督,从而积极推进党的政治建设的发展。

(二)依靠监督公权力反腐败理论

腐败问题是人类社会共同的敌人。因为它侵蚀社会公平正义,损害法纪的尊严,而权力恰恰是最大的“腐蚀剂”,为腐败滋生提供了“土壤”。腐败是寄生于权力的“政治毒瘤”,所以各个时代都注重限制、制衡、监督权力。

在对权力的制约方面,中国与西方不同。“权力制约原则在资本主义国家的宪法中主要表现为分权制衡原则,在社会主义国家的宪法中主要表现为监督原则。”在西方一些国家,对权力的制约监督主要是通过三权分立、分权制衡来实现的;我国实行人民代表大会制度,不搞三权分立式的分权制衡,必须设立专门的法律监督机关,对权力实行监督,以保证国家权力沿着法治轨道运行。

我国通过监督制约公权力,进行反腐败和预防腐败,走了一条动态的与时俱进的道路。例如,我国监督主体和方式,由主要依靠运动转变为主要依靠专门机构;我国的控权机制,从单一的监督向制约与监督并重和系统控制转变;监督目标,从单纯强调约束权力向约束权力与保障权利(权力)统一转变。[3]

此外,依靠权力监督反腐败理论还非常重视制度建设的作用,认为制度建设在监督权力、反腐败斗争中起着至关重要的作用。

(三)纪检监察理论

党的十八大以来,党中央在深刻总结党的监督的历史经验和教训的基础上,提出了新时期纪检监察体制深化改革的方向和目标,制定了构建监督公权力的战略、策略、途径、措施和方法。

新时期纪检监察理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分。其重要内容就是加强对职业监督者的监督,打造忠诚干净担当的纪检监察铁军,从而把纪检监察理论推向一个新的发展阶段。正如习近平总书记所指出:“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权,强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。”[4]纪检监察理论深刻阐明了在新时期加强对职业监督者进行监督的重大意义,初步构建起对职业监督者进行监督的机制框架,探索了新时期监督制约公权力,深入反腐败的途径。

二、构建监督职业监督者机制的法理依据

建立完善对职业监督者的监督机制绝不是空穴来风。它不仅有着坚实的理论依据,还有着严格的法理依据。

(一)以宪法为根本大法的相关法律体系

以宪法为核心,以《中华人民共和国监察法》等法律原则为主体,构成了构建监督职业监督者机制的法律依据体系。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案,对国家监察制度作出根本法的规定。宪法修正案(草案)在宪法第三章第七节“监察委员会”,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。同时明确规定,“监察机关由人民代表大会产生”。宪法第一百零四条明确规定,各级监察委员会要接受本级人民代表大会的监督。这就第一次在宪法中确立了各级监察委员会是国家的监察机关,要接受各级人民代表大会的监督。这不仅从法律上解决了“监督真空”的问题,而且解决了“谁来监督监督者”的主要问题。

2018年3月20日,《中华人民共和国监察法》在第十三届全国人民代表大会第一次会议获得通过。《监察法》第七章是对监察机关和监察人员的监督。细致地规范了对监督者进行监督的任务、方式、方法及禁忌问题等。特别是进一步规范了监督职业监督者主要包括“人大监督”“外部监督”和“内部监督”。这就比较全面地从制度建设上回应了“谁来解监督监督者”的问题。

(二)以党章为党内根本大法的党内制度纪律体系

以《中国共产党章程》为核心,以《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)为主体内容的党内相关法规规则,构成了党内监督职业监督者机制的法规依据体系。

党章第八章党的纪律检查机关,以党的根本大法确立了各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作;规定了纪委和监委的职责、任务。这就明确地回应了各级党委要领导、监督同级纪委,上级纪委要领导、监督下级纪委。

《规则》则在党章和《监察法》的基础上,以中央党内法规对宪法和《监察法》做进一步地落实。《规则》主要是关于内部监督制度的建设法规。例如,《规则》中的“监察程序”部分是与《监察法》第五章“检查程序”直接衔接的,是对《监察法》规定的检查程序的细化。

总之,以宪法为根本大法的相关法律法规体系和以党章为党内根本大法的党内相关法纪体系,全面回答了“谁来监督监督者”的法理依据问题。

三、进一步完善法律法规和制度机制

能否将监督权关进笼子里备受社会各界关注,为使各级监督监督者不辜负党和人民的期望,必须完善监督监督者的法律、法规,加强制度建设。

(一)健全对监督监督者的法律法规

不断提高监督监督者的政治素质和业务能力,必须健全约束监督监督者严格依法依纪履职的法律、法规和规则。这是实施法治建设的基础和前提。就要从监督程序,监督方式方法,以及监督权、调查权、处置权的划分,来完善或出台相应的法律、法规,为监督监督者行使监督权力提供法律依据。

(二)完善保障监督主体知情权的法律和法规

在对纪检监察干部监督的主体中,人们普遍认为群众、媒体等外部监督主体难于开展监督工作。难就难在监督渠道不畅,缺乏知情权。从以往监督检验发现,要使监督监督者获得知情权,当务之急应制定《中华人民共和国信息公开法》,以便进一步提高信息公开的法律级次和扩大信息公开的范围,真正归还公众应享有的知情权,落实“公开为原则,不公开为例外”的规则。这样可逼迫监督监督者主动公开有关监督的信息,内外部监督主体就都能获得知情权,监督难的问题便可迎刃而解。

(三)健全内部监督制度的规则

权力运行规律要求,掌握权力者要强化自身监督制约。当前要健全内部监督的制度规则,尤其要注重抓好以下几点:第一,完善相互协调制衡的内部机制制度。第二,完善调查措施的审批和监管规范。第三,完善内部专门机构的监督制度。[5]

(四)健全组织管理制度

监督监督者的组织,是一支任务艰巨、责任重大的战斗部队。必须建立健全严格的组织管理制度,及时吐故纳新。第一,要严格把好入口关。把政治标准作为选人、用人的第一标准。第二,要把“担当精神如何”作为考核监督监督者的重要内容,并形成硬性规范。第三,要把好出口关。对于“两面人物”要及时调离,不可姑息养奸。这样,我们才能真正建立起一支永远忠于党和人民的监督铁军。

[注释]

[1]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].(2019-10-31).http://www.xinhuanet.com/politics/2019-10/31/c_1125178024.htm.

[2]习近平.在第十八届中央委员会第六次全体会议上的讲话[J].中国纪检监察,2018.6:5.

[3]侯志山.党和国家监督制度40年重构与转型[J].中国党政干部论坛,2018.12:52-54.

[4]习近平.在第十八届中央委员会第六次全体会议上的讲话[J].中国纪检监察,2018.6:5.

[5]龚举文.对监察权有效监督制约将使监委更具权威[J].中国纪检监察,2018.8:52.

(责任编辑:李少军)