中国应急法律的发展和未来

2020年6月2日 16:00 来源:中国领导科学 字号:

◎孟 涛

[摘 要]非常法律是调整紧急事件或突发事件的法律。中国的非常法律有三类:战争法律、紧急法律和应急法律。中国应急法律,开创于2003年SARS危机之后,以《突发事件应对法》为基本法,分为“自然灾害类”“事故灾难类”“公共卫生事件类”“社会安全事件类”四个法律子部门,拥有庞大的应急预案体系作为支撑。2018年应急管理部组建以后,自然灾害和安全生产类法律正在整合为“1+4”的新体系。新冠肺炎疫情的爆发表明我国应该制定《突发公共卫生事件应急法》,修改《突发事件应对法》。

[关键词] 非常法律;应急法律;紧急状态;新冠肺炎疫情

[中图分类号] D920.0  [文献标识码] A  [文章编号]  2095―7270(2020)03―0058―05

[基金项目] 本文是中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(编号2020030243)。

[作者简介] 孟 涛,中国人民大学法学院副教授、国家发展与战略研究院研究员。

应急法律是非常法律的一种,非常法律是调整紧急事件或突发事件的法律。“紧急事件”是指一种突然发生的、紧迫的,通常难以预见、但又需要立即应对的、具有破坏性的事物或情形[1]。在不同时代、不同国家和地区,“紧急事件”的内涵都不一样。战争、内乱是最早的紧急事件;到了现代社会,紧急事件的内涵不断扩大,经济危机、自然灾害、突发传染病等也成为紧急事件。如今,紧急事件的范围更加多元,毒品泛滥、重大国际会议、国际足球赛在一些国家也成了紧急事件[2]。紧急事件的种类众多,各种紧急事件的不确定性、危害性、严重性差异极大,不少国家据此建立了多层次的“非常法律”制度,分别调整不同种类或不同程度的紧急事件。

在我国,法律调整的紧急事件有五类:战争、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中,后四类又称为“突发事件”。我国《突发事件应对法》将“突发事件”界定为:突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。调整这五类紧急事件的法律,相应地也分为三类:战争法律、紧急法律和应急法律[3]。战争法律由《国防法》《兵役法》《国防动员法》《民兵工作条例》《国防交通条例》等法律法规和军事法规、军事规章所组成,数量庞大。紧急法律是调整紧急状态的法律,目前在我国仅有一部《戒严法》。另外,宪法、《突发事件应对法》 《香港特别行政区基本法》也有个别条款涉及紧急状态,这类法律目前是非常法律中最薄弱的一块。应急法律由《突发事件应对法》  《传染病防治法》《防震减灾法》  《防洪法》  《安全生产法》  《突发公共卫生事件应急条例》《核电厂核事故应急管理条例》等法律法规所组成,数量也很多。

一、中国应急法律的发展

在我国的三类非常法律中,应急法律虽然数量最多,但是真正整合为一个法律制度,则是在2003年SARS危机之后。在SARS危机之前,虽然中国已经制定了《传染病防治法》(1989年颁行)、《防汛条例》(1991年颁行)、《核电厂核事故应急管理条例》(1993年颁行)、《防震减灾法》(1997年颁行)、《防洪法》(1997年颁行)等“应急法律”,但这些法律仍远远不够,“突发事件的应对在很大程度上还主要依靠领导层层批示来启动、推动”,并且预防机制、应急保障机制、应急处置规范机制、社会参与机制等众多的应急体制在大部分领域还是空白[4]

在SARS危机期间,我国开始非常法律的立法:制定《突发公共卫生事件应急条例》。该《条例》从立项到通过、公布仅用了20多天,开创了中国立法史的最快纪录。SARS危机过后的2003年10月,党的十六届三中全会明确要求:“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。”12月,国务院办公厅成立了应急预案工作小组,以推动突发公共事件应急预案的编制工作,以及应急体制、机制和法制的建设工作。中国的应急法律制度从此开始了新的发展。

中国的应急法律以《突发事件应对法》为基本法。该法的前身是没有出台的《紧急状态法》。2003年SARS危机的爆发,极大地冲击了传统的紧急状态仅限于政治事件的观念。官方和民间都呼吁制定一部《紧急状态法》。2003年12月,全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划,提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托,着手起草立法草案建议稿。在近两年的立法过程中,《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》,以满足当前更为急迫的社会需求[5]。当时国务院认为:紧急状态是一种极端的危机状态。这种情况在我国发生的概率很小,而频繁发生的突发事件对法律需求最大[6]。所以《突发事件应对法》取代了《紧急状态法》。该法既是我国应急法律的“基本法”,也是一部“兜底”性的应急管理法[7]。这一点主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》《防震减灾法》《核电厂核设施应急救援条例》等。出现相关突发公共事件时,首先考虑运用单项立法规定的措施,如果单项立法规定的措施不能克服危机,再考虑使用《突发事件应对法》规定的应急措施。

中国的应急法律分为“自然灾害类”“事故灾难类”“公共卫生事件类”“社会安全事件类”四个法律部门。截至2019年9月,中国已经有70多部专门性的应急管理法律法规。

自然灾害类法律法规主要有:水法、防洪法、气象法、防沙治沙法、防震减灾法、森林法、公益事业捐赠法、防汛条例、水库大坝安全管理条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法、人工影响天气管理条例、森林法实施条例、军队参加抢险救灾条例、破坏性地震应急条例、森林防火条例、森林病虫害防治条例、草原防火条例、自然保护区条例、地质灾害防治条例、海洋石油勘探开发环境保护管理条例、气象灾害防御条例,等等。

事故灾难类法律法规数量最多,主要有:安全生产法、环境保护法、大气污染防治法、消防法、海上交通安全法、生产安全事故应急条例、放射性同位素与射线装置安全和防护条例、矿山安全法实施条例、建设工程质量管理条例、工伤保险条例、劳动保障监察条例、建设工程安全生产管理条例、海上交通事故调查处理条例、铁路运输安全保护条例、防止拆船污染环境管理条例、防止船舶污染海域管理条例、危险化学品安全管理条例、核电厂核事故应急管理条例、农业转基因生物安全管理条例,等等。

公共卫生事件类法律法规主要是:传染病防治法、食品安全法、动物防疫法、国境卫生检疫法、疫苗管理法、进出境动植物检疫法、突发公共卫生事件应急条例、重大动物疫情应急条例、植物检疫条例、学校卫生工作条例、公共场所卫生管理条例、消毒管理办法、国境卫生检疫法实施细则等。

社会安全事件类法律法规主要是:国家安全法、人民警察法、集会游行示威法、银行业监督管理法、价格法、农业法、信访条例、营业性演出管理条例、期货交易管理暂行条例、粮食流通管理条例、民用爆炸物品管理条例、民用航空安全保卫条例等。

中国的应急法律不仅仅包括行政法,刑法、民法、诉讼法、社会法等其他部门法,也有一些分散的应急法律规范。其他部门法领域尚未形成类似《突发事件应对法》《防震减灾法》等专门性的非常法律。但是,突发事件的影响是全面的,在非常状态下,刑事法律关系、民事法律关系、诉讼法律关系等其他法律关系也会改变。以刑法为例,分则第一章“危害国家安全罪”、第七章“危害国防利益罪”和第十章“军人违反职责罪”中的部分条款就属于适用于“战时”等非常状态下的法律规范。在民事法律领域,紧急事件被视为“不可抗力”的情形之一而纳入各个民事单行法中。1981年颁行的《经济合同法》首次引入了“不可抗力”的规范形式。《民法总则》《合同法》《物权法》《侵权责任法》等也规定了涉及“不可抗力”“自然灾害”“战争”等紧急事件情形的法律规范。这些规范的内容主要有三个方面:“不可抗力”导致的法律后果是合同的解除、违约责任和侵权责任的免除,自然灾害等导致物权的重新分配与调整。此外,还有些类似的民事规范分散在其他法律中,例如《邮政法》第48条、《农村土地承包法》第28条等等。在诉讼法律领域中,《民事诉讼法》关于诉讼中止和诉讼终结的规定、关于宣告失踪和宣告死亡案件的规定、关于执行中止和执行终结的规定都可以专门适用于应急状态。《社会保险法》《社会救助法》《劳动合同法》等社会法都有很多适用于应急状态的法律规范。

中国应急法律的理论基础,是“全过程管理”理论。这一理论基于突发事件的生命周期,把突发事件的管理分为四个阶段:减缓(mitigation)、预备(preparedness)、响应(response)、恢复(recovery)。减缓阶段是指:当危及人民生命、健康安全与社会福祉的风险苗头出现或出现之前时,决策者就应该采取措施降低风险,消灭风险苗头;预备阶段的核心任务是建立应急预案体系,基于预案提前进行演练,做好人力、物力和财力的保障准备;响应阶段是在突发事件来临之际采取的各种应急措施,尽可能地降低原生危害和衍生危害;恢复阶段旨在恢复原状,使受到破坏的秩序得以复原运行,直到恢复先前的正常状态为止,同时为未来的突发事件奠定“减缓”基础。这四个阶段完整地覆盖了突发事件的全过程,而且构成了一个循环,自出现之后就是应急管理的基础理论,也是应急法律的基础理论。

中国应急法律有一个很有特色的组成部分:应急预案(Emergency Plan)。作为一种规范形式,应急预案最初运用于安全生产领域。20世纪90年代出现了《国家核应急计划》(2004年更名为《国家核应急预案》)等规范治理模式。SARS危机过后,应急预案作为一种在安全生产领域较为成熟的规范方式,被推广用来治理所有的突发公共事件。2004年,国务院办公厅先后印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》,对编制应急预案的指导思想、工作原则、内容要素、进度要求等做了规定。各地区、各部门也按照国务院的统一部署开展工作[8]。2006年1月8日,《国家突发公共事件总体应急预案》向社会正式公布。应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。2006年和2007年,国务院先后发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》,要求所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位都要编制应急预案。在国务院的大力推动下,应急预案的形成速度极为惊人:2004年,国务院组织制定了106件国家级应急预案;2005年各个单位又制定了971件国家部门预案、158件中央企业预案和23000件地方预案;2006年底,应急预案总数达135万件;2010年,总数高达240多万件。覆盖全国的“横向到边、纵向到底”的应急预案体系基本形成。截至2019年9月,中国的应急预案数量已经高达550余万件。

二、中国应急法律的未来

我国的应急法律分为四个法律部门,每个部门的发展程度各不相同。目前,最需要改革的是自然灾害、突发公共卫生事件和安全生产类法律。导致这三个法律部门必须改革的原因,就是2018年应急管理部的组建和2020年新冠肺炎疫情的爆发。

2018年4月,根据党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》,应急管理部正式挂牌。该部整合了11个部门的13项职责,以及5个国家指挥协调机构的职责。具体包括:组织编制国家应急总体预案和规划,指导各地区各部门应对突发事件工作,推动应急预案体系建设和预案演练;建立灾情报告系统并统一发布灾情,统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度,组织灾害救助体系建设,指导安全生产类、自然灾害类应急救援,承担国家应对特别重大灾害指挥部工作;指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治;负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。新时代中国特色应急管理组织体制已经初步形成。

应急管理部负责管理自然灾害和安全生产两类突发事件。为了尽快履行职责、统一标准、进行整合,应急管理部制定了《应急管理立法体系框架方案》,计划构建“1+4”(应急管理法+安全生产法、自然灾害防治法、消防法、应急救援组织法)法律体系骨干框架。在安全生产法领域,应急管理部正在抓紧完善安全生产法律法规,推动安全生产法尽早修改,加快推进危险化学品安全法、煤矿安全条例等安全生产方面的法律和行政法规制修订工作,同时推动刑法部分条款修改。在自然灾害防治法领域,应急管理部将协调相关部门启动自然灾害防治法的研究论证,有序推进防震减灾法、森林防火条例等单灾种的法律行政法规修订工作;此外,消防法及其配套法规规章的修改工作也将进一步深化,以落实国家机构改革精神和国务院“放管服”改革要求,积极推进国家综合性消防救援队伍转型升级,适应“全灾种”“大应急”的需要;最后,应急管理部政策法规部门也将启动研究论证应急救援组织综合法律,进一步整合优化协同各方应急力量,提高防灾减灾救灾能力[9]

新冠肺炎疫情暴露出了我国突发公共卫生事件法律体系的诸多问题和缺陷。习近平总书记指出:“要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。要抓紧修订完善野生动物保护法律法规,健全执法管理体制及职责,坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易,从源头上防控重大公共卫生风险。”[10]中国突发公共卫生事件法律制度的改革已经迫在眉睫。相应的法律法规,例如传染病防治法、野生动物保护法都将开始修改。生物安全法即将出台。除此之外,还应该制定和修改另外两部法律:

第一,制定《突发公共卫生事件应急法》,作为我国突发公共卫生事件的“基本法”。目前,我国缺乏这样一部法律。突发公共卫生事件包括突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。《传染病防治法》只是突发公共卫生事件法律体系的一部分。《突发公共卫生事件应急条例》的地位较低,只是行政法规不是法律,效力还不如《传染病防治法》。本次新冠肺炎疫情,是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,也是我国所有省、直辖市、自治区全部开启一级响应的突发事件。这标志着我国已经进入了事实上的紧急状态,各地采取的“硬核措施”甚至远远超出一般紧急状态法所允许的程度。虽然我国的法律极少规定甚至“回避”紧急状态,但是新冠肺炎疫情的实践表明:紧急状态是回避不了的。与其回避或无视,不如制定明确细致的法律予以调整,这样才能从容不迫、有序应对。紧急状态涉及对于公民基本权利的限制,例如人身自由权、财产权、诉讼权利等等。根据《立法法》的规定,这类事项只能由法律规定。所以,能够调整紧急状态的,只能是法律而不是行政法规。我国有必要制定专门的突发公共卫生事件应急法,在里面专门规定公共卫生紧急状态条款。

第二,在修改《传染病防治法》等法律的同时,一并修改《突发事件应对法》。《突发事件应对法》是我国治理突发事件的基本法,自2007年11月1日起施行。从2007年到现在,我国的国家治理体系发生了很大的变化,出现了一些新的机构,例如各级监察委员会、应急管理部门,解放军和中国人民武装警察部队也有很大的改革。应急管理部作为新生的、重要的专业应急机构,其职责应该在《突发事件应对法》中得到明确体现。解放军和武装警察部队作为重要的应急力量,其职责也应该充分反映在《突发事件应对法》中。在本次新冠肺炎疫情中,监察委员会也成为一支重要的、不可或缺的力量参与到突发事件的治理中来,其参与突发事件治理的职权也应该体现在法律中。另外,《突发事件应对法》与《传染病防治法》等其他治理突发事件的专门法律存在着冲突之处。《突发事件应对法》把重心放在基层,强调县级以上人民政府的治理责任,主张“块块治理”;《传染病防治法》则把重心放在卫生行政部门等专门行政机构,强调“条条治理”。两部法律关于疫情的信息发布也存在分歧,以至于让地方政府和社会公众产生争议。例如在本次疫情中,武汉市市长接受采访时指出:“传染病有传染病防治法,它必须依法披露,作为地方政府,我获得这个信息以后,授权以后,我才能披露”,但是,“这一点在当时很多不理解。”未来在修改法律的时候,《突发事件应对法》应该与其他应急法律相互协调,避免彼此矛盾,这样才能真正形成一个有机统一的应急法律。

 

[注 释]

[1]“紧急事件”(Emergency)是一个“弹性概念”,无法对其内涵进行精确界定,只能从其相对于“平常事件”的不同点出发,做出对比性界定。See Oren Gross and Fionnuala NíAoláin. Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice. New York: Cambridge University Press, 2006. 5-6.

[2]Mark Neocleous. From Martial Law to The War on Terror, New Crim.L.R.2007, 11: 507.

[3]孟涛.中国非常法律的形成、现状与未来[J],中国社会科学2011(2).

[4]孟涛.中国非常法律研究[M].北京:法律出版社,2012:53.

[5]李岳德,张禹.《突发事件应对法》立法的若干问题[J]. 行政法学研究2007(4).

[6]曹康泰.突发事件应对法的立法背景和主要内容[J]. 中国应急管理2007(10).

[7]于安.《突发事件应对法》的实施问题[J]. 理论视野2009(4).

[8]闪淳昌,周玲.从SARS到大雪灾:中国应急管理体系建设的发展脉络及经验反思[J].甘肃社会科学2008(5).

[9]杨安琪.应急管理法律体系建设提速加力:构建“1+4”法律体系骨干框架 推进标准体系建设[N].中国应急管理报,2019-05-5.

[10]习近平.全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系[J],求是2020(5).

 

(责任编辑:李若兰)