中国参与贫困治理国际合作的历程及启示

2020年6月2日 16:11 来源:中国领导科学 字号:

◎刘建飞 郑嘉伟

[摘要]新中国成立70多年来一直在参与贫困治理国际合作,积极为推进全球贫困治理做贡献。在不同的历史阶段,中国根据国际形势和本国国情变化不断调整贫困治理国际合作的对象和方式,特别是在中国特色社会主义新时代,不仅通过促进世界共同发展来为全球贫困治理贡献力量,而且还有针对性地大力推进贫困治理国际合作。通过对中国参与贫困治理国际合作历程的总结,可以得出一些对未来推进全球贫困治理具有启示性的经验。

[关键词]贫困治理;国际合作;全球贫困治理

[中图分类号]F113.9[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)03―0032―04

[作者简介]刘建飞,中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院教授;郑嘉伟,中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院博士后。

贫困问题一直是对人类的一大挑战,是现今全球治理的重要内容之一,是广大发展中国家面临的一项重要任务。全球贫困治理既需要各个国家治理能力的不断提升,也需要国际社会的团结协作。中华人民共和国成立以来,中国人民在中国共产党领导下在摆脱贫困上取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放以来,更是创造了世界减贫的奇迹。按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准,改革开放40多年来,“中国8亿多贫困人口脱贫,占同期全球贫困人口总数70%以上,是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。联合国秘书长古特雷斯称赞‘中国是为全球减贫作出最大贡献的国家’”。[1]中国是一个有世界情怀的社会主义国家,中国在努力实现自己减贫脱贫的同时,一直在关照世界的减贫问题,积极开展对外减贫合作,推进全球贫困治理。总结中国贫困治理国际合作的历程与经验,对进一步促进广大发展中国家摆脱贫困,促进人类文明进步,具有重要现实意义。

一、计划经济时期的贫困治理国际合作

从新中国成立到改革开放,是中国参与贫困治理国际合作的初始阶段。这一阶段的贫困治理国际合作深受国内发展模式和国际战略环境的影响,合作方式主要是无偿援助,主要对象是非洲国家。

国际战略调整是我国参与贫困治理国际合作的逻辑起点,而政局稳定是合作对象减贫的社会基础。在这一阶段,我国通过浴血奋战的革命斗争,将减贫工作作为实现社会主义和共同富裕目标理想的追求。那时我们自身一穷二白,经济建设也有赖于社会主义阵营老大哥的无偿援助。正是这样的历史背景奠定了该时期对外减贫交流合作的基调。

20世纪60年代是中国对外援助原则的成型时期。1963年至1964年,周恩来对亚非13国的访问成为举世瞩目的重大外交实践。在这个过程中确立起来的对非经济技术援助的原则,成为后来中非外交以及减贫合作的基础。

二、社会主义市场经济条件下的贫困治理国际合作

中国进入改革开放时期之后,时代最强音是和平与发展。对内,邓小平强调,“贫穷不是社会主义”,因此要以经济建设为全党全国的工作中心,而经济建设的宗旨之一就是消除贫困。在对外交往上,邓小平强调和平与发展两大问题,发展更为根本。由此,促进世界共同发展也就成为参与贫困治理国际合作的根本途径。中国有针对性地参与贫困治理国际合作,促进发展中国家的减贫事业。

受中国自身经济发展水平以及国际石油危机、全球经济危机等多方面影响,该阶段中国的对外减贫合作对象由过去单一式的针对非洲开始转向多元化,但非洲地区还是重点。交流合作方式由无私援助转向可持续的合资等多种方式,即由输血式救济式减贫向造血式开发式减贫逐步转变。这与我国同时期的对内减贫转向完全一致。这一阶段减贫交流合作的主要亮点是推进南南合作和开启中非合作论坛。

在中国推进南南合作中,最为引人注目的是中非合作论坛。中非合作论坛的成立为非洲的减贫与发展带来了前所未有的机遇。近20年来,非洲成为世界经济增长最快的地区之一和世界上经济增长最快的国家最多的大陆,完成了“黑暗的大陆”到“充满希望的大陆”的华丽转身。

2000年首届“中非合作论坛”是中国与非洲国家论坛合作新机制的开始。2000年9月,由联合国牵头的千年首脑会议,围绕“千年发展目标”开启了全世界减贫援助之旅。2006年颁布的《中国对非洲政策文件》明确了中非在经济援助、贸易投资、科教文卫等领域的合作减贫框架。[2]

中非合作论坛为中非在新的国际形势下深化合作、促进共赢打下了基础。论坛由非洲国家最先提出创办,由中非轮流主办。中非合作在论坛结束后呈阶梯式递增趋势,并且涵盖了经济社会生活各个方面,援非质量明显提升,减贫效果日益凸显。

三、中国特色社会主义新时代的贫困治理国际合作

中国特色社会主义进入新时代后,中国的综合实力已经大幅度提升。在新的历史条件下,中国在推进全球贫困治理中的作用就不仅仅是促进世界共同发展,而是要发挥战略引领。这一阶段中国参与贫困治理国际合作的最突出亮点是提出人类命运共同体思想和“一带一路”倡议,为国际合作提供了理论武装和重要实践平台。

2013年3月,习近平主席在访问俄罗斯时表达了中国对人类文明走向的认知,论述了人类历史进程中现实时空下越发需要构成人类命运共同体的事实。从此,人类命运共同体思想不断明确,成为新时代中国外交的总目标,当然也就成为指导新时代中国参与全球贫困治理、推进贫困治理国际合作的指导思想。同年9月,习近平主席在访问哈萨克斯坦时,代表中国政府提出了“丝绸之路经济带”倡议。当年10月在出访东南亚时又提出建设“21世纪海上丝绸之路”倡议。所谓“一带”有三条路线,即以亚欧大陆桥为主的北线,重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲;以石油天然气管道为主的中线,从中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海;以跨国公路为主的南线,从中国至东南亚、南亚、印度洋。[3]“一带”联通东部与西部的亚太经济圈和欧洲经济圈,成为世界上最具潜力价值的经济走廊,沿线共计47个国家。所谓“一路”,范围可以涵盖全球所有海域,只要是现代海运工具可以抵达的地方都可以纳入“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”成为我国与各国发展双边、多边和区域经济合作的国家战略,因为符合各参加国的利益,当然也是他们的国家战略。

拉丁美洲是发展中国家率先大批量跨入中等收入序列国家最多的地区。2011年12月拉共体(全称“拉美及加勒比国家共同体”)成立,使得中拉合作有了开启的条件。拉共体涵盖了除去美加之外的加勒比海和拉美地区的所有发展中国家,参加的国家达33个,成为整个拉美地区最大的区域性组织。

中国—拉共体论坛于2015年正式成立。这是继中国—东盟对话、2000年中非合作论坛、2004年中阿合作论坛等机制之后的又一个重要多边合作机制,标志着中国多边外交实现了对发展中地区的全面覆盖。中国—拉共体论坛成立也正式启动了中国与拉美国家的南南合作机制。

但是由于各方面条件尚不成熟,中拉关系发展处于挑战与机遇并存的局面。挑战一方面来自意识形态差异问题,突出体现在文化、信息传播领域的障碍较多。2018年中拉媒体论坛有效弥补了这方面的不足。拉美与非洲不同,后者发展较中国滞后,前者比中国更早进入中等收入国家,所以在传媒角度需要更进一步缩小双方文化鸿沟。另一方面挑战来自多边贸易自由化推进中的障碍。由于世界上主要经济体的供给过剩,必然带来保护主义的盛行。不过目前,拉美国家面对债务上升、税基不足的制约,对基础设施投资的能力有限,后危机时期的国际秩序重构推动各方打造新的合作模式。中国处于转型升级的新常态经济时期,给中拉合作带来了合作空间。因而,中国政府明确支持中国企业前往拉美进行产能合作。拉美是“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸,在“一带一路”建设框架内实现中拉合作对接至关重要。[4]

与中非合作不同的是,中拉之间的结构互补性非常强。拉美粮食、能源等资源丰富,能够向中国提供所需的重要原材料和农产品,用于可持续性建设;而中国则可在基础设施建设和资金方面为拉美提供助力。对比之下,非洲、阿盟各国和中国一样都处于世界经济链条中的低端,产品具有相似性,因而存在相互竞争。中拉经济结构互补性远大于竞争性,产品差异度大,因此中拉有广阔的合作前景。对拉美而言,中国不仅仅是拉美国家丰富的初级产品和原材料的重要市场,同时,中国作为全球性资本输出大国,也是许多拉美国家重要的融资来源。早在几年前,美洲开发银行、汇丰银行等金融巨头已经预测未来中国可能成为拉美的第一合作伙伴。[5]中国在拉美累计投资已将近650亿美元。2010年中国在拉美的总投资额达150亿美元,是仅次于美国和荷兰的第三大投资国。

同以往两个阶段相比,新时代中国参与贫困治理国际合作最大的特点是有序化,并且同总体外交布局联系更紧密。主要体现在以下几个方面:第一,国务院颁布了《中国对外援助白皮书》和《中国对非政策文件》。根据白皮书,2010-2012年的援助中,优惠贷款占比55.7%,基础设施援助占比72.4%。第二,商务部颁布了《对外援助管理办法》,弥补了中国没有对外援助法的遗憾。第三,中国政府宣布将中非新兴战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系,确立了合作的“五大支柱”和“十大计划”。这也意味着,中国对非减贫合作已经提升到战略互惠、合作共赢、更加可持续的新境界。第四,将对发展中国家集中地区的减贫合作纳入“一带一路”建设的战略框架中。

四、中国参与贫困治理国际合作的几点启示

中国参与贫困治理国际合作总体上可分为硬和软两方面内容。硬的内容就是以物质上的援助、经济合作等方式直接促进合作方的减贫;软的内容就是通过外交、民间交流、在多边舞台发声等方式进行减贫脱贫经验交流,间接地促进合作方的减贫。从70多年的贫困治理国际合作历程来看,我们可以总结出以下几点经验和启示。

(一)促进国际减贫方式应根据形势变化而调整

改革开放之前,中国参与贫困治理国际合作,主要是通过对外无偿援助的方式。改革开放之后,中国根据形势变化不断调整促进国际减贫的方式。目前较通行的方式主要是:

第一,减贫国际合作以减贫投资为主。总体上看,中国对外减贫合作以减贫投资为主,其中占有半数的是基础设施建设投资。

第二,减贫国际合作以金融手段助推。对外援助中的金融援助是我国对外减贫合作中不可忽略的因素。世界上除了世界银行和联合国之外,还有许多政策性银行助推国际减贫事业,例如日本的亚洲发展银行、伊斯兰开发银行。金融手段在全球的应用有助于将世界性闲置资金融入减贫事业中来。中国的对外减贫合作,一方面注入资金支持,这方面亚投行(亚洲基础设施投资银行)的作用十分突出。另一方面,市场机制在扶贫资金筹集、资源配置、项目运作和激发扶贫对象主动性方面的积极作用,也被不同程度的运用到对外减贫合作中。此外,受援国的自主经济运行能力也是当地政府行政管理中的重大课题。中国方面积极引导受援国发展融资模式,从“输血式”资金援助向“造血式”投资开发转变,并引入市场机制以拓宽扶贫筹资渠道、增加扶贫方式和提升扶贫效率。

第三,多边外交政策助力减贫合作。从中非合作中可以看出:习近平提出的“五大支柱”[6],切合时代主题,有利于减贫合作的可持续推进。在新时代的背景下,中国的“一带一路”倡议有助于“两个百年”的宏伟目标即民族复兴的实现,而多边外交也是在此背景下的战略选择。以起点时间排序,中非论坛、中阿论坛、中拉论坛等论坛形式的对外减贫合作机制,一方面保证了多边外交战略的稳定性,有助于实现民族复兴的整体目标;另一方面,对外援助的溢出效应对于受援国来说是一笔不小的财富,有助于受援国的经济利益和政治利益。

(二)发挥中国自身减贫脱贫的示范效应

中国的减贫事业从新中国成立至今,历经了救济式扶贫到开发式扶贫到精准脱贫的转变。救济式扶贫对应的是人的基本生存权的保障;开发式扶贫,相对于救济式扶贫而言,其本质是通过帮助经济开发,以满足人的发展权需要,所以在中国改革开放大背景下,开发式扶贫帮扶侧重点是区域性政策,促进贫困地区的减贫脱贫。精准脱贫的重点是落实到人,即满足人的稳定发展权,特别是在全球经济收紧和中国经济进入新常态背景下,精准脱贫更重视可持续性、科学化,要求建立起包括脱贫思维、施政伦理、隐患预防、退出机制等完善的体系。

中国的减贫脱贫经验具有重要意义。2018年,联合国大会通过关于消除农村贫困的决议,把中国倡导的“精准扶贫”等理念与实践写入其中。我国改革开放以来,特别是新时代脱贫攻坚战的瞩目成就,对全球发展中国家而言是成功的样板和极大的激励。

(三)对内减贫与对外减贫相互促进

从新中国成立到改革开放前夜,这个阶段对内减贫以救济式扶贫为主,着力点在保障农村贫困人口的生存权;对外减贫交流以无私援助为主,着力点在输血式的无偿援助。从改革开放到党的十八大,这个阶段对内减贫以开发式扶贫为主,着力点在保障农村贫困人口的发展权;对外减贫合作以合资为主,着力点在多边外交基础上,与对象国形成经济纽带。从党的十八大至今,这个阶段对内减贫以脱贫攻坚战为主,制定出2020年脱贫目标;对外减贫以平台式经验交流为主,着力点在人类命运共同体的召唤下,与“一带一路”沿线国家形成深层次全方位战略合作关系。

从发展的逻辑来看,对内减贫与对外减贫共同遵循了减贫深度的递进式转变。对内减贫从救助式扶贫到开发式扶贫到精准脱贫的转变。对外减贫合作过程中,以非洲为例,可以看到由输血式到造血式到自身循环式的转变;对外减贫经验交流上则是经历了无声到有声到主动发声的转变。

[注释]

[1]中华人民共和国国务院新闻办公室.新时代的中国与世界.2019(8).

[2]张海冰.中德对非洲援助政策的比较分析[J].德国研究.2008(01).

[3]王颂吉,李昂,刘俊.丝绸之路经济带支点城市:空间布局、地区差异与建设路径[J].中国软科学.2018(11).

[4]谢文泽.中国——拉共体共建“一带一路”探析[J].太平洋学报.2018(02).

[5]何晓静.南南合作视野下的中拉论坛[J].国际展望.2016(05).

[6]“五大支柱”:第一,坚持政治上平等互信。第二,坚持经济上合作共赢。第三,坚持文明上交流互鉴。第四,坚持安全上守望相助。第五,坚持国际事务中团结协作。

(责任编辑:郑寰)