治理形式主义的古代借鉴——以《资治通鉴》为例

2020年10月12日 15:17 来源:中国领导科学 字号:

◎江 文

[摘 要]形式主义是一种在历史中存续已久的负面行政因素,也是当前国家治理中亟待解决的问题。治理形式主义必须深入分析其历史形态和根源。从《资治通鉴》中记载的史实来看,形式主义主要表现为宏观层面的政务繁杂、政风虚浮;中观层面的实功虚做,吹毛求疵;微观层面的两面做派,矫揉虚伪。形式主义的产生既有领导者自身的问题,也有制度和文化层面的原因。治理形式主义需要领导者率先垂范,把提升行政效率,增进制度效能,选拔厚重质朴之士等多种措施结合起来,多管齐下达到治本的目的。

[关键词]形式主义;制度效能;政治生态

[中图分类号] I206  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2020)05―0041―05

[基金项目] 国家社科基金青年项目“习近平总书记关于选人用人重要论述研究”(课题编号:17CKS009)。北京市社科基金青年项目“改革开放40年干部队伍建设研究”(课题编号18KDC010)。

[作者简介] 江 文,北京市领导科学学会副秘书长,中共北京市委党校领导科学教研部讲师、博士。

形式主义是一种重过程轻结果、重形式轻内容的工作态度和作风。正如习近平同志指出的:“形式主义实质是主观主义、功利主义,根源是政绩观错位、责任心缺失,用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实,用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”[1]党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央持续推进全面从严治党战略,党风政风明显改善。但是,形式主义的问题依然顽固,整治难度极大,对推进国家治理体系和治理能力现代化造成了极大的阻碍。

事实上,从历史的维度上看,形式主义这种负面行政因素随着大一统的科层制国家的建立而兴起,伴随着历代王朝的兴衰而延续至今。要想正确认识和治理形式主义问题,必须要深入分析形式主义的历史形态和历史根源。北宋时期司马光所编撰的史学巨著《资治通鉴》以“鉴于往事,以资于治道”闻名于世,是研究中国古代治国理政经验的重要典籍。深入研究《资治通鉴》中记载的为政得失,可以对治理当前形式主义问题提供借鉴。

一、形式主义的主要表现

治理形式主义问题,首先要充分认识形式主义的在历史中的多样性和变异性。通观《资治通鉴》全书,可以发现历史中的形式主义主要有以下三个方面的表现。

(一)宏观层面:政务繁杂,政风虚浮

我国古代许多有识之士都倡导精简政务,减少繁文缛节。比如,《资治通鉴》第148卷就记载,北魏时期大臣元澄在上书胡太后时提到的“法忌烦苛,治贵清约”[2],也就是说法律最忌讳繁杂苛刻,政务最倡导清平简约。然而,在古代政治实践中,随着官僚制度的发展完善,大一统国家日益强化中央集权,自上而下的指挥控制链条愈发完善,国家治理逐渐偏离清平简约的政治轨道,出现机构臃肿、人浮于事、效率低下、形式主义滋生等官僚制弊端。

形式主义在宏观层面,首先表现为政务繁杂,人员冗余。《资治通鉴》第180卷记载了隋文帝时期重臣牛弘与刘炫之间的对话。牛弘提出,当前政府中吏员数量过多,但如果精简人员又无法应付繁杂的政务。刘炫认为,古人委任吏员时任务简洁明确,案卷不用重审,文牍不求繁多,吏员的责任只是掌握工作要点。而现在的行政事务极大地增多,吏员要花费大量的精力应对上级的考核,甚至出现“老吏抱案死”的情形。因此,减少官吏不如减少事务,事务不减,却希求办事从容,是不可能的。刘炫的担忧在之后的历史进程中愈演愈烈,古代官僚制度发展至宋代以后,冗员冗官的现象更加普遍,到了清代,一个县官至少要雇佣上百名文案才能维系正常的公文往来。[3]政务的繁杂、组织和人员的臃肿等问题是催生形式主义的首要原因。

其次,政风虚浮是形式主义在行政文化方面的重要表现。政治生态、政治风气是涵养官员行为的无形因素。《资治通鉴》第202卷记载,唐高宗凤仪二年,太学生魏元忠曾经上奏提出治国治军的理念:“治国之要,在文与武。今言文者以辞华丽为首而不及经纶,言武者则以骑射为先而不及方略,是皆何益于理乱哉!”[4]魏元忠认为当前朝中的文风华而不实,只讲遣词造句,不求经世致用。武官只求骑射功夫,而没有将精力放在战略战术上。因为形式主义泛滥,导致唐朝国力衰弱,在西征吐蕃时遭遇失败。由此可见,只重形式、不重内容的虚浮政风严重损害政治生态与文化,从而在文官武将中催生了只求表面功夫,不求真抓实干的氛围,极大损害国家的政治军事实力。

(二)中观层面:实功虚做,吹毛求疵

政务的繁杂和政风的虚浮往往导致官员在行政过程中的形式主义作风。这种形式主义的表现极其隐蔽复杂,看似依法依规办事,实则实功虚做,造成行政资源极大的浪费。

其一,以“处处留痕”代替正常工作。当前基层治理中“处处留痕”引起干部群众广泛不满。这种情形古来有之。《资治通鉴》第192卷记载,有人告发大臣魏征偏袒亲属,唐太宗派御史大夫温彦博查问,没有实据。温彦博在审查时认为魏征没有留下办事的痕迹,远远地避开嫌疑,内心虽然无私,但也有应责备的地方。于是,魏征上奏唐太宗说:“臣闻君臣同体,宜相与尽诚;若上下俱存形迹,则国之兴丧尚未可知,臣不敢奉诏。”[5]魏征坚持认为,上下级之间要以诚信相待,如果事事追求“留痕”,会损害双方共事的信任基础,不利于正常开展工作。从这一事例可以看出,“处处留痕”最大的危害在于消耗了各级官员的工作时间与精力,损伤了上下级之间的信任。

其二,以“吹毛求疵”推动监督问责。负责监督的官员看似按章办事,实际上却是“鸡蛋里挑骨头”,在一些无关紧要的小节问题上过于严厉苛责,加码拔高。《资治通鉴》第159卷记载,南北朝时期梁朝的大臣贺琛曾向梁武帝上书,提到一些官员“惟务吹毛求疵,擘肌分理,以深刻为能;以绳逐为务。迹虽似于奉公,事更成其威福,犯罪者多,巧避滋甚,长弊增奸,实由于此。”[6]一些品行不端的官员在执法过程中吹毛求疵,不放过下级在工作中任何一个小的失误,看上去是出于公心、奉公执法,实际上是为了突出手中的权力。这样的作法不仅没有减少犯罪者,还会助长官场中“精致利己主义”的出现。对于这种现象,唐代名臣魏征也曾经上书唐太宗,指出“若任以大官,求其细过,刀笔之吏,顺旨成风,舞文弄法,曲成其罪。自陈也,则以为心不伏辜;不言也,则以为所犯皆实;进退惟谷,莫能自明,则苟求免祸,矫伪成俗矣!”[7]君主对大臣要以信任为主,寄托于用小吏的苛求问责,这样会助长矫饰虚伪的作风,使得身负重任的重臣无所适从,消弭官员之间的信任,不利于国家大治。由此可见,破除监督问责中的形式主义是治理形式主义的又一重要任务。

(三)微观层面:两面做派,矫揉虚伪

虽然儒家传统价值观强调“从道不从君”,提倡士大夫要坚持高尚的道德操守,不盲目服从上级意志。但是,古代官员的权力来自于上级或君主的直接授予,使得官员行事风格容易变得“唯上不唯实”,甚至不惜以“两面人”的虚伪姿态来应付上级。这是形式主义在官员具体行为中最鲜明的体现。

根据《资治通鉴》第18卷记载,汉武帝时期的丞相公孙弘以“外宽内深”著名。公孙弘曾经和公卿商定某一问题的处置意见,到了武帝面前,他却完全背弃了原来的约定,而迎合武帝的心意。这样的两面做派受到了直臣汲黯的批评。《资治通鉴》第72卷记载,侍中刘晔为魏明帝曹叡所亲近器重,明帝将要讨伐蜀国,召集大臣们商议。刘晔面见明帝时则说:“可讨伐”;出来和朝廷大臣讨论,则又曰“不可”。对此,司马光引用《傅子》的名言作出评论,认为“巧诈不如拙诚”,以刘晔的聪明智慧和权术计谋,如果坚守道德大义,将忠信作为行动的准则,就可以称之为贤人。而刘晔只是施展才智,不重诚恳,在内失掉君王的宠信,在外受窘于世俗的压力,最终因此毁掉了自己的政治前途。由此可见,微观层面的形式主义往往是伴随着“两面人”的出现而兴盛的,根除形式主义一定要善于识别“两面人”,将其及时清除出官员队伍。

二、形式主义的根源本质

形式主义之所以屡禁不绝,背后的原因是极其复杂的。从历史上看,既有最高领导层自身的主观原因,也有制度效能不彰的原因,而不良的政治生态则为形式主义的滋生提供了土壤。

(一)领导者不能以身作则

从历史上看,形式主义首先来源于最高领导层对虚浮之风的偏好。反之,如果最高领导者崇尚简易朴实,注重行政实效,下级官员就会在工作中自觉地克服形式主义,求真务实。然而遗憾的是,历史上的君主很难做到自警自律,慎始克终。

据《资治通鉴》第11卷记载,西汉初年丞相萧何主持营建未央宫。刘邦见到宫殿如此壮丽,十分愤怒,批评萧何不顾连年战事劳苦而铺张浪费。而萧何却回答:“非壮丽无以重威,且无令后世有以加也。”[8]刘邦转怒为喜,支持了萧何的做法。针对这一事件,司马光对萧何的言论进行了批驳。司马光提出一个著名的论断:“王者以仁义为丽,道德为威,未闻其以宫室填服天下也。”[9]认为真正的权威是建立在仁义基础之上的,而不是靠华美的建筑来彰显。在天下尚未安定之时,理当节俭用度,优先改善百姓的生活水平,现在却反倒以营建宫室为先,这样的形式主义实际上是为后世的奢侈开了一个坏头。司马光的观点非常明确,不合时宜的形象工程之危害不仅仅是耗费物力财力,更是给后世树立了好大喜功的榜样,甚至会将国家逐渐带入败亡的深渊。又如《资治通鉴》第179卷记载隋炀帝杨广在太子之时就善于伪装自己。为了掩人耳目,塑造清正淳朴的形象,杨广将他的美姬藏到别的房间里,只留下年老貌丑之人身着粗制衣服来接待来看望自己的父母。房间里的屏帐都改用朴素的幔帐,断绝琴瑟丝弦,不让拂去上面的灰尘,以示长久不过问音乐之事。这样矫揉造作的太子即位之后,自然是好大喜功,追求浮华,最终损害了隋朝的国力,导致了王朝的速亡。

(二)制度过于严苛

根据钱穆先生在《中国历代政治得失》中的总结,从秦到清,中央政府有逐渐集权的倾向。中央政府对地方的要求越来越多,标准越来越高,控制越来越严。[10]高度集中的官僚体制如果一味强调控制和管制,基层缺乏自主权力和能动性,就一定会出现应付上级的形式主义。

《资治通鉴》第18卷记载了汉武帝时期大儒董仲舒的上书。董仲舒认为,秦朝之所以灭亡,根本原因在于在“治天下”的过程中依旧奉行严刑峻法,憎恶圣明帝王的治世之道,只看虚名而不注重实际。而上级用“一刀切”的工作方法,命令主义的工作要求加强对下级的控制,那么下级则用虚假的政绩来应付上级的控制,形式主义也随之而产生了。“是以百官皆饰虚辞而不顾实,外有事君之礼,内有背上之心,造伪饰诈,趋利无耻;是以刑者甚众,死者相望,而奸不息,俗化使然也。”[11]在董仲舒等有识之士的建议下,汉代在国家治理中推崇简政放权,行宽缓之政。以官制为例,汉代官阶较少,升转灵活,地方有较大的自制权利,地方官地位较高,形式主义的问题也有了一定程度的缓解。

(三)缺乏清明的政治生态

官员是政治生态的载体。政治生态会对官员的思想和行为产生潜移默化的影响。政治生态污浊,官员容易独善其身;政治生态清明,官员才敢兼济天下。比如隋唐时期的名臣裴矩,在历史上之所以能够留名,并不是其领导才能的卓越,而是在不同政治生态下截然不同的政治表现。

《资治通鉴》记载,为了接待外国来宾,隋炀帝先下令整修装饰店铺,屋檐式样要划一,店内挂设帷帐,珍稀货物摆满店堂,商人们服饰华丽,连卖菜人也要用龙须席铺地。胡客凡有经过酒食店的,都要邀请入座,不取报酬。为助隋炀帝成就“四夷宾服、万邦来朝”的梦想,重臣裴矩没有及时劝诫,反而逢迎领导,投其所好,助君之恶。但入唐以后,裴矩仿佛脱胎换骨,完全变了一个人。他恪尽职守,秉公办事。唐太宗即位之初,裴矩更能诤言直谏,敢于为皇帝纠错。司马光认为裴矩前后判若两人并不矛盾,只是在不同政治生态下的正常反应。隋炀帝时期政治生态污浊,只有阿谀奉承才能受到君主重用;唐太宗时期倡导清明的政治风气,自然能够化佞为直、化伪为忠。

三、《资治通鉴》中形式主义的治理之道

从以上分析可以得知,治理形式主义必须从其文化根源入手,通过最高领导者以身作则、简政放权、提升制度效能、选拔厚朴之士等方法,多管齐下,形成遏制其发展的制度防御体系。

(一)领导者率先垂范

正如唐太宗所言:“人主惟有一心,而攻之者甚众。”[12]领导者面对复杂的利益纠葛和人际关系,必须要保持一颗淡泊简易之心,通过身体力行、以上率下,达到“躬化易于上风,体训速于草偃”[13]的目的,以此来阻断形式主义生长的土壤。必须从贵族近臣坐起。大到变法改革,小到移风易俗,都必须领导者身体力行。《资治通鉴》中记载的商鞅变法、赵武灵王胡服骑射等改革案例都是从最高领导层改起,一级做给一级看。此外,后周太祖郭威提倡质朴简易,不喜浮华。在立国后他对大臣们说:“文武官有益国利民之术,各具封事以闻,咸宜直书其事,勿事辞藻。”[14]鼓励各位大臣直言上书陈事,不须修饰整饬。北魏时期,大臣们请求加固京师城墙,修缮皇宫建筑。北魏太武帝拓跋焘不同意,认为国家的建设“在德不在险”,治国安邦关键在于人心向背、德行薄厚,不能过于注重外在形式。这些古代贤君们都能够从自身做起,不尚虚荣,为杜绝形式主义树立了好的榜样。

(二)提升行政效率

破除形式主义的关键在于精简政务,减少不必要的制度约束和繁文缛节,以此来提升行政效率。《资治通鉴》第42卷、43卷记载了东汉时期光武帝刘秀对政务的精简。当时的光禄勋杜林认为汉朝初兴时,废除苛政,四海之内欢欣鼓舞。等到以后,法令逐渐增多,以至于发展到有法不禁,有令不止,上下互相掩护逃避,弊病更加严重。因此,政务法令不宜过多,应该沿袭原有的汉初的法令条文,不宜于做大规模的重新制订修改。光武帝刘秀采纳了他的建议,颁布诏书提出要精简官吏,考核实绩,精简政务,提高工作效率,更好地为百姓服务。在诏书中刘秀认为,设置官吏,是替老百姓服务。而今百姓遭难,户口减少,而国家官吏的设置还很繁多。现令司隶、州牧各自在所辖范围核实实际需要,裁减官员。无论是县还是封国,不足以设置长吏的,予以合并。于是合并减少四百余个县,官吏的职位也减少了。通过对组织结构的调整和政府人员的精简,东汉初期减少了形式主义的干扰,政府效率得到了极大地提升。

(三)增进制度效能

习近平总书记曾经指出:“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性。如果空洞乏力,起不到应有的作用,再多的制度也会流于形式。”[15]治理形式主义的制度规范关键在于发挥制度效能,使得激励和约束制度相得益彰。

其一,在官员考核上注重实效。中国古代从秦汉开始都非常注重官吏的考核,到唐朝日趋完善。通过对各级官吏实行全面考核,来端正其为政态度,提升其治理能力,减少敷衍塞责行为的出现。但是,官员考核如果只注重形式而忽略了效果,也会容易衍生出新的形式主义。为此,《资治通鉴》中特别强调官员考核要注重实效。比如第73卷记载司马光对东汉考课之法的议论。他认为全面考察一个官员是非常困难的,如果求助于舆论的毁谤或赞誉,那么就会掺杂个人爱憎;遵循档案记录进行考核,就容易出现巧诈横生,真假不明的情况。如果考核官吏琐碎的功绩,检查官员一朝一夕的成效,就容易催生考核方面的形式主义。总而言之,过于注重考核的细节设计,反而会使得考课之法流于形式,成为徇私、欺骗的凭借。因此,司马光主张官员考核的形式要简化,同时更重要的是考核者必须公道正派,两者结合起来才能提升官员考核的实际效果。

其二,在官员监督上避免吹毛求疵。官员监督方面的形式主义表现得更加模糊,不易辨别、不易定性、不好处理。自古以来严刑逼供、肆意诬陷、假公济私、滥用监督的现象历代不绝,至今都是执法监督中的弊端。《资治通鉴》中记载东汉时期章帝时期,官吏政风崇尚严苛,尚书所作裁决,大多从重。沛国人陈宠认为,古代贤君为政,奖赏不过度,刑罚不滥施。在不得已时,宁可过度奖赏,也不滥施刑罚。以往官员判案严厉,因此能够以威力惩治奸恶;而在奸恶清除以后,就必应以宽厚相补。然而有关官员未能完全顺承圣上的旨意,仍然追求苛刻。审案官急于采取严刑拷打的残酷手段,执法者则纠缠于肆意诬陷的文书,或假公济私,作威作福。陈宠特别提出了“为政犹张琴瑟,大弦急者小弦绝”[16]的观点,认为执政就像琴瑟上弦,如果大弦太紧,小弦就会崩断,应当及时清除那些繁琐苛刻的法令。这样的建议对于今天破除监督中的形式主义,保护官员的积极性都是极具意义的。

(四)选拔厚重质朴之士

用一贤人则贤人毕至,见贤思齐则蔚然成风。风清气正的政治生态需要厚重质朴之士来涵养。《资治通鉴》第14卷记载,西汉名臣张释之任曾经跟随汉文帝登临上林苑观虎,文帝就虎圈所养的动物提了十几个问题,上林尉仓皇失措,全都答不上来。而看管虎圈的啬夫却口齿伶俐,对答如流。于是,文帝准备任命啬夫为管理禁苑的上林令,而大臣张释之提出了不同意见。他认为不要因为啬夫伶牙俐齿就越级提拔,以免上行下效,树立不好的用人导向。西汉早期的重臣周勃和张相如能被称为长者,二人都不善于言谈却有治国理政之才。现在这样提拔啬夫,会让天下人争先效仿,练习口辩之术而不去历练真才实能。汉文帝采纳了张释之的建议。这一事例充分说明了人才选拔任用对破除形式主义的重要性。对于厚重质朴的名臣名将,《资治通鉴》中多有称赞,比如西汉周勃“重厚少文”,丙吉“为人深厚,不伐善”,东汉吴汉“质厚少文,造次不能以辞达”等。选用这些厚重质朴、不尚华丽的高尚君子,罢黜那些华而不实、虚浮缥缈的投机之人,是破除形式主义的又一关键。

总之,现代治理中的形式主义在历史都有印记。在推进国家治理体系和治理能力现代化的今天,注重从这本传世经典中汲取智慧和经验,对于治理形式主义顽疾是大有裨益的。

[注 释]

[1][15]中共中央党史和文献研究院.习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编[M].北京:中央文献出版社, 2020:74, 79.

[2][4][5][6][7][8][9][11][12][13][14][16]司马光.资治通鉴 [M].北京:中华书局, 2011:1567,265, 1079,1379,1374,376,579,699,3756,1679,685,234.

[3]瞿同祖.清代地方政府[M].北京:法律出版社,2003: 69.

[10]钱穆.中国历代政治得失[M].上海:生活·读书·新知三联书店,2012: 80.

(责任编辑:王 乐)