关键在优化完善考核评价机制

2020年10月12日 15:19 来源:中国领导科学 字号:

◎贠 杰

[摘 要]科学有效的考核评价机制是解决当前形式主义官僚主义问题的关键。必须从建立科学有效的考核评价机制的制度化途径抓起,有效解决当前普遍存在的目标责任不清、重形式轻结果、基层负担过重、干部激励不足等问题。为此,应明确考核评价主体、整合优化考核评价的指标体系、改进工作方式方法、明确考核评价结果的责任主体,建立有效的干部激励机制,激发干部担当作为和创业干事的内在动力。

[关键词] 考核评价机制;形式主义;官僚主义

[中图分类号] D262.3  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2020)05―0033―05

[作者简介] 贠 杰,中国社会科学院政治学研究所研究员、行政管理研究室主任,中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。

目前,官僚主义形式主义问题的表现形形色色。解决官僚主义形式主义问题不是一项单一孤立的工作,不单纯是干部工作作风的转变,需要把着力点放到加强改革的系统集成、协同高效上来,从滋生形式主义官僚主义的制度症结出发,建立和完善科学有效的考核评价机制的,推进体制机制的深化改革和管理创新。科学有效的考核评价机制是解决当前官僚主义形式主义问题的关键。

一、形式主义官僚主义产生的症结及制度成因

形式主义、官僚主义是一种长期存在的复杂政治现象,具有明显的顽固性、反复性、变异性等实践特征。从历史上看,我们党历来重视与形式主义、官僚主义作斗争,并在实践中积累了不少经验,形成了若干制度和措施。党的十八大以来,党中央高度重视形式主义官僚主义的治理,从出台中央八项规定入手加强党的作风建设,党风政风明显改善。党的十九大后,作风建设更加强调问题导向,更加注重集中整治形式主义、官僚主义问题。习近平总书记多次专门就形式主义、官僚主义问题做出重要指示,指出“四风”问题具有顽固性反复性,纠正“四风”不能止步。要求把力戒形式主义、官僚主义作为重要任务。要求各地区各部门党委切实履行主体责任,紧盯形式主义、官僚主义新动向新表现,拿出有效管用的整治措施。2018年9月,中央纪委办公厅发布《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》,全面启动集中整治形式主义、官僚主义工作。2019年3月,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,明确提出五项工作要求。彰显了党中央持之以恒全面从严治党,驰而不息力戒形式主义、官僚主义的坚定决心。

为了贯彻执行中央精神,地方和基层政府陆续出台了一系列整治形式主义、官僚主义的具体措施。例如,制定一系列措施限制会议、文件的数量,减少上级部门检查工作的次数,削减数据表格的填报任务,同时加强考核和监督,力图最大程度地压缩形式主义官僚主义的滋生空间。应该说,从中央到地方整治形式主义官僚主义取得了重要进展,政治生态有了明显改善。但是,形式主义官僚主义在高压态势下,由明转暗、变形隐身,在许多领域依然屡禁不绝、花样翻新,甚至在一些地方反弹回潮。

形式主义官僚主义为什么常抓不懈但又屡禁不绝,的确是一个值得深思的问题。从现象上看,会议文件繁多,考核工作政出多门、重复检查、多头检查,检查考核套路化、机械化,重过程留痕、轻实际效果,等等,给基层造成了不必要的工作压力和负担。事实上,形式主义官僚主义是不作为、不负责、不担当的表现,不仅贻误工作、劳民伤财,更从根子上背离党性、违背宗旨,最终严重影响党和政府的形象与公信力。一方面反映部分干部思想观念和工作作风转变不到位,另一方面在很大程度上也反映制度改革和治理方式转变滞后的问题。从基层实践看,干部的政绩观和责任心不是自发形成的,需要由考核评价机制来引领和激发。缺乏科学有效的考核评价机制,必然导致部分干部的政绩观错位和责任心缺失。

目前,虽然各地区各部门存在各种考核机制,但考核工作政出多门,考核制度不健全,本位主义严重,重复考核、多头考核屡见不鲜,缺乏考核评价制度的顶层设计,缺乏系统集成和协同高效。同时,考核评价的方法和指标体系设计不够科学,面宽、点散、指标多,考核重点不突出,重显绩轻隐绩、重短期轻长远,考核内容脱离基层工作实际。另外,对考核结果不重视,缺乏充分的运用,使考核机制流于形式,难以对干部产生应有的激励作用。在缺乏科学有效的考核评价机制下,上级机构布置任务往往随意性强,不考虑地方和基层实际,存在明显的官僚主义倾向;而下级单位和基层干部在各种问责高压态势下,为完成各项任务不得不搞形式主义。一些责任心强、勤奋努力的干部,工作成绩不能通过客观准确的评价得到真实反映和体现,严重挫伤了工作积极性。由此可见,科学有效的考核评价机制,是解决形式主义官僚主义的重要制度措施,而注重加强该领域的系统集成和协同高效,是优化完善考核评价机制的关键。

二、建立健全科学有效考核评价机制的必要性

随着我们国家改革开放和现代化事业进入到新的时期,树立科学发展思维,推进国家治理体系和治理能力现代化已成为时代发展的主题。就国家治理体系而言,科学发展思维必须通过科学的政绩观来实现,而科学政绩观又需要一套科学、完善、有效的考核评价体系来保障。随着中国特色社会主义改革开放事业的发展,科学决策、民主决策已成为国家政治生活的重要内容,在中国公共管理实践中得到较好的落实。但是,科学决策、民主决策之后的实施效果如何,对政府管理运行和干部工作绩效如何评估,仍然缺乏一套科学化、专业化的、具有可操作性的客观评估体系。实践应用导向的考核评价机制缺位,已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的薄弱环节。

科学、有效的政绩考核评价机制的缺位,使形式主义官僚主义的畸形政绩观在一定范围盛行。以科学发展为指向的正确政绩观往往流于形式,干部工作作风不严不实,政府职能缺位、越为、错位问题就显得较为突出。这不仅使形式主义官僚主义屡禁不止,也制约着经济社会的均衡全面发展。这些问题的解决,既需要加强干部思想教育和工作作风建设,也需要出台具体的行政措施来加以纠正,更需要通过建立健全科学有效的考核评价机制进行完善。正因为如此,以习近平同志为核心的党中央对加强科学的考核评价机制建设高度重视。2013年6月,习近平总书记在全国组织工作会议上讲话明确指出:“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”[1]

面对经济社会发展进程中的各种问题和挑战,加强考核评价机制建设显得愈来愈重要。在实践层面,科学有效的考核评价机制建设,不仅是测评和推进政府职能转变的重要前提,而且是全面深化行政管理体制改革的基本依据。除了以宣传教育方式积极引导各级干部政绩观转变外,健全完善科学有效的考核评价机制,进一步推进行政领域绩效管理的科学化、规范化,则是力戒形式主义官僚主义、构建新型政绩观的一种主要制度途径。

第一,加强考核评价机制建设,是全面落实科学发展观、树立正确政绩观,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。构建科学、完备、有效的考核评价机制,是我国国家治理体系和行政管理制度的重大创新。科学有效的政府绩效考核评价模式的建立,是适应国家治理体系和治理能力现代化,树立科学、正确的政绩观发展需要的必由之路。科学有效的考核评价机制的建立,既解决了传统政府工作成效缺乏评估、凭经验推动工作的弊端,也有利于克服形式主义官僚主义的积弊,推动国家治理体系和治理能力的现代化。

第二,加强考核评价机制建设,有利于全面提升政府管理科学化水平,为深化行政管理体制改革明确发展方向。考核评价机制的最终目的,一方面在于科学评测政府绩效的水平,推进政府管理的科学化、规范化和精细化;另一方面也可根据绩效评估的数据结果,反映和判断政府运行效果及干部工作作风存在的问题,改变粗放低效的传统行政管理模式,推动治理范式的变革和干部工作作风的转变,促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的新型行政管理体制的形成。

第三,加强考核评价机制建设,有利于增强国家治理的系统性和战略整合,从制度层面推进形式主义官僚主义问题的解决。考核评价机制是国家治理的关键领域和重要节点。我国当前面临的一些治理难题,特别是地方政府在新形势下面临的一系列管理问题,如工作作风不实、行政问责制度滞后、干部激励不足等问题,无不与绩效考核评价机制,尤其是考核评价的技术体系密切相关。加强考核评价机制建设,将有利于优化政府自身建设和干部工作作风转变,推动管理领域这些关键问题的解决。

整治形式主义官僚主义问题,是涉及党的根本宗旨和执政根基的大事。建立健全科学有效的考核评价机制,需要站位全局谋划改革,科学研判当前形势,加强制度建设的顶层设计,着力推动关系全局的重大改革,敢于破难题,善于建机制,为力戒形式主义官僚主义提供更有力的制度保障。在这个过程中,要更加注重系统集成,准确把握各种改革要素的内在联系,注重各项改革举措协调配套,在政策取向上相互配合,在实施过程中相互促进,在实施效果上相得益彰。要创新完善落实机制,进一步健全完善督察督办、评估考核等制度,强化制度执行力,让形式主义、官僚主义无处遁形。

三、优化完善考核评价机制的对策思路

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化战略目标,为绩效考核评价机制研究的发展提供了强大的推动力。但总体而言,绩效考核评价机制的理论研究与实践应用还较为薄弱,政府绩效考核评价的制度化、规范化和科学化水平还有待提高。

(一)推进考核评价机制的制度化建设,提高规范化水平

制度化建设是考核评价机制建设的一项基础性工作,不仅关系到政绩考核的权威性和规范化,而且关系到经济社会发展质量和干部作风转变的实践成效。目前,由于缺乏政绩考核评价的专门性法律和完善的评估制度体系,中国的考核评价工作远远不能满足实践发展的需要,导致考核评价的客观性、独立性不强,考核评价职责和目的不明确,组织建设和机制建设难以落实,考评工作的主观性、随意性日益严重,考核结果缺乏制度化运用等一系列不良后果,严重制约着考核评价工作的规范发展。

积极推进我国考核评价工作的制度化进程,应着力实现政绩考核评价的法律化。政绩考核是一种政治活动,影响因素众多。它既关系到党和国家的形象和声誉,也关系各级干部的工作方式和工作作风,更关系到政策目标人群的切身利益,因此必须保证考核评价具有充分的权威性和严肃性。在实践过程中,应该通过行政法规的形式,规范政策评估主客体的权力与责任,保证考核评价信息不失真,使政绩考核评价真正能够落到实处。有鉴于此,应根据目前中国政绩考核评价的制度化缺陷,尽快出台相关制度规范,使考核评价能在一套明确的制度框架下运行,尽可能地减少人为因素的干扰,提高这项工作的制度化、规范化水平。

(二)整合考核评价主体,避免多头考核、重复考核问题

多头考核、名目繁多、频率过高、重复考核、基层迎考负担重等问题,是一些地方考核评价工作中存在的弊端,也是形式主义官僚主义在基层的突出表现。在实践中,县乡基层往往要面对中央、省、市各级各类考核,以及不同部门的专项业务考核,每项考核都要报送繁多的材料和数据,往往使基层疲于应付。在中央大力整治形式主义官僚主义的态势下,一些考核项目得以精简,但更多考核会以“非考核”的检查形式存在,或以不发文件的口头形式存在,形式主义官僚主义的基层表现趋于隐蔽。

客观而言,许多考核评价工作是必要的,是推进基层工作开展的重要方式。问题在于许多考核政出多门,重复考核、频率过高、作用不大。因此,应该真正从地方实际出发,按照“考少、考精、考重点”的原则,建立导向正确、措施科学、考准考实、简便管用的考核评价体系,着力破解多头考核、重复考核、繁琐考核、无用考核问题,切实减轻基层单位迎评迎考负担。在实践中,应该进一步明确和整合考核评价的各类主体,按照集中统一原则,由一个或少量机构承担考核评价职责,特别是减少多层考核和部门考核数量和频次,建立统一的综合考核模式,实行目标责任考核、领导班子和领导干部考核、党风廉政建设考核“三位一体”考核框架,建立起科学有效管用的长效机制,从源头上杜绝多头考核和重复考核,切实减轻基层负担。

(三)整合优化考核评价的指标体系,提高科学化水平

考核工作是促进党政部门工作落实的有效手段。必须明确目标导向和结果导向,从官僚主义和形式主义的怪圈中跳出来,建立一套健全完善的、行之有效的量化评价体系,努力增强干部考核中的民主程度,有的放矢地开展考核工作,确保考核考准、考实。要实现这一目标,就需要进一步加强对考核评价工作的基础研究,提高专业化水平,科学设定评价指标,突出重点目标和关键领域,明确结果导向和权重配比,既考显绩、也考隐绩,既重短期、也重长效,真正做到考得准、考得精、考得实。

从我国政绩考核评价的实践探索来看,党政领导干部考核、政府部门目标绩效考核和群众评议政府绩效活动已成为考核评价的主要方式和类型[2],主观综合评价与多指标量化综合评估成为现阶段我国政府绩效评估的主流评估方法。目前,许多地方政府都在进行政府绩效评估方面的实践探索,有的已初步形成一套评估指标。但总体来看,考核评价的指标体系还很不健全。主要具有以下特点:第一,表现为政府的自我评估、自定方圆,评估的客观性较弱,缺乏科学性、专业化的第三方评估标准和机制。第二,缺乏具有解释力的绩效考核指标体系设计,指标设置不科学、不系统,往往将政府综合绩效、政府部门绩效、人员绩效评估混同,指标体系的形成多为工作指标的抽取和排列组合,随意性、变动性和差异性较大,缺乏科学系统的专业理论支撑;同时,注重总量和存量指标,忽视人均及增量指标,绩效考核指标设计的刚性特征明显,绩效改进余地和评估激励作用受限。第三,绩效评估的技术路线混乱,评估方式各异。具体表现为普遍存在着主观、客观指标混用,结果指标和过程指标混用等现象。总体来看,评估的科学性、独立性、客观性不足,是当前地方政府综合绩效评估的突出问题。

(四)重视大数据等新技术手段在考核评价工作中的应用

建立健全科学有效的考核评价机制,是推进国家治理体系和治理能力现代化的方向。但考核评价工作必然涉及大量的数据填报和资料准备,必然会增加基层工作量。因此,要建立长效化的考核评价机制,必须改进传统工作方式方法,重视互联网、大数据等新技术手段在考核评价中的应用,以现代化的数据手段减少人工工作量,减轻基层面临的不必要的会议、文件等负担。

大数据时代已经来临,政务大数据体系正在建设,但依然处于起步阶段。从实践情况看,国家各个部门政务系统都有自己的专网,但是相互独立、互不连通,很难形成政务大数据体系。虽然国家正在积极推进这个领域的改革,但是障碍较多。需要强调的是,在现有条件下我们可能获取大量的数据,但大数据和大型数据是有区别的。我们不能满足和停留在已获取的大量数据层面,这不是大数据技术的结果,也不是专业技术层次的政务大数据的概念。事实上,大数据时代的来临,为重塑政府绩效管理和评估模式提供了难得的机遇。我们应该抓住机遇,高度重视大数据等新技术手段在政府绩效管理中的应用,使基层干部从文山会海、日常琐事中解放出来,有效破解基层负担过重的现实矛盾。

(五)明确考核评价结果的责任主体,强化考核结果运用

考核评价工作是选拔激励干部的重要基础,是管理监督干部的必要手段。如果考核评价结果没有被充分运用,即使考核评价机制设计得再科学有效,也会失去其存在的价值和意义。目前,一些地方和部门在考核评价过程中不同程度地存在着对考核结果运用不充分不及时的问题,致使考核与实际脱离,失去了考核评价的严肃性和权威性。因此,必须明确考核评价结果的责任主体,加强考核结果运用,使执纪问责有依据、有支撑,以科学的考核评价为基础,建立有效的干部激励机制,激发干部担当作为和创业干事的内在动力。

强化考核结果运用,激励干部担当作为,应重点推进以下工作:一要做到及时反馈考核结果,明确组织绩效和个人工作绩效的责任。考核结果可采取个别谈话、工作通报、会议讲评等方式,实事求是地向领导班子和各级干部反馈,肯定成绩、指出不足,传导压力、激发动力。二要做到干部考核结果与干部选拔任用相结合。将平时考核、年度考核、专项考核、任期考核的考核结果作为干部选拔任用的参考依据,以此激发干部工作积极性和主动担当意识。三要做到干部考核结果与激励机制相结合。建立健全考核结果奖惩制度,坚持物质激励与精神激励相结合的奖励,坚持个别谈话与严肃问责的惩罚。将考核结果综合分析,对考核工作优秀的领导班子和领导干部给予奖励,对工作散漫的领导班子和领导干部进行个别谈话和严肃问责,从而有效鼓励先进,鞭策落后,激励干部担当作为。

综上所述,科学有效的考核评价机制,能够有效解决当前普遍存在的目标责任不清、重形式轻结果、基层负担过重、干部激励不足等问题,是力戒形式主义官僚主义的重要制度途径。作为推进国家治理体系和治理能力的重要手段,优化完善考核评价机制需要进一步推进制度化建设,整合考核评价主体,避免多头考核、重复考核;需要整合优化考核评价的指标体系,提高科学化水平;需要充分重视大数据等新技术手段在考核评价工作中的应用,切实为基层减负;需要明确考核评价结果的责任主体,强化考核结果运用,创造激发干部担当作为和创业干事的良好制度环境,根除形式主义官僚主义产生的根源,推进国家治理和政府改革的深化发展。

[注 释]

[1]习近平.习近平谈治国理政[M]. 北京:外文出版社, 2014:420.

[2]范柏乃, 段忠贤.政府绩效评估[M].北京:中国人民大学出版社, 2012:167.

(责任编辑:郑 寰)