领导者如何科学决策、民主施政——周恩来领导思想对提高领导干部治理能力的启迪

2020年10月12日 15:22 来源:中国领导科学 字号:

◎徐 行 贾旭芳

[摘 要]提高领导者决策制定和实施能力是推进国家治理能力现代化的重要内容,周恩来就此问题的深邃思考对提高领导干部治理能力有重要启示意义。他阐明科学决策的制定过程必须经过分析环境特点、确定任务方针、提出策略口号、制定计划和指示四个基本环节,同时还要以充实可靠的信息为依据。他主张在决策执行中应该坚持民主施政的原则,运用说服教育、互相协商、求真务实和真心交友的方式构建领导者与被领导者的和谐关系。他认为无论是决策的制定还是实施皆应与有效的监督和执行结果的审查相结合,而监督审查又应重在实效,采取自上而下和由下而上两种方式进行。

[关键词]科学决策;民主施政;周恩来;领导思想;治理能力

[中图分类号] D251  [文献标识码] A  [文章编号] 2095―7270(2020)05―0020―05

[作者简介] 徐行,南开大学周恩来政府管理学院教授,博士生导师;贾旭芳,南开大学周恩来政府管理学院研究生。

领导干部的科学决策和民主施政能力是国家治理能力现代化的重要组成部分和具体体现。如何提高干部科学决策和民主施政的能力,党的第一代领导核心的重要成员、杰出的政治家周恩来有过深邃的思考,在长期领导党和政府的工作中提出了一套行之有效的领导方式和方法。其杰出的领导思想和成功实践对我们今天提高领导干部治理能力有着重要的指导意义。

一、科学决策应包括四个基本环节

科学决策是一个提出问题、分析问题、解决问题的完整的动态过程,需要遵循一套科学的决策程序。领导者要做出科学决策,不能脱离实际,信口开河,随心所欲,更不能背离党的大政方针,自作主张,独断专行。周恩来早在担任中共南方局书记时期就对这个问题进行过深入思考。他明确提出,作为一个领导,要想做出正确的决策,就要按照以下四个基本环节去做:“首先,要估计环境及其变动,并找出此地此时的特点。次之,要依据环境及其特点,联系政治决策,与党的总任务联系起来,确定一时期的任务和方针。再次,要依此方针,规定当前适当的口号和策略。又次,然后据此定出合乎实际的计划和指示。”[1]细致分析周恩来提出的决策所包括的各个环节,说明了一个科学的决策制定过程必须经过四个步骤:

第一步,了解当前形势和当地情况,正确判断周围的环境,准确预测将发生的变化,分析和找寻出这个时期、这一地区的特点。这是领导者进行科学决策第一步要做的工作,也是最基础性的工作,反映了周恩来实事求是的思想方法。再进一步分析这一环节,不难发现他提出了三个基本要素:环境、变化、特点。只有通过深入实地调查,认真思考和研究,将这三个基本要素了解和把握透彻,才具备做出科学决策的前提。

第二步,阐明制定某一时期具体任务和方针,应具备三个基本要点:一是要在第一步工作的基础上进行,不了解当地环境和特点是不能做出科学决策的。二是一切决策要与党的政治决策相联系。行政性决策在一定意义上是政治决策的分解与转换,其主要依据是政治决策。三是任何决策,不论是长期的或短期的,不论是某一地区或某一领域的,皆必须围绕和依据党的总任务来进行。周恩来的这一主张完全符合毛泽东思想。毛泽东曾尖锐地指出:“许多同志往往记住了我党的具体的各别的工作路线和政策,忘记了我党的总路线和总政策。而如果真正忘记了我党的总路线和总政策,我们就将是一个盲目的不完全的不清醒的革命者,在我们执行具体工作路线和具体政策的时候,就会迷失方向,就会左右摇摆,就会贻误我们的工作。”[2]

第三步,联系政治决策和党的总任务制定出一个时期的任务和方针后,还要依据这个方针,制定出符合本地实际情况的行动口号和行动策略。有了行动口号可使我们的目标更明确,对群众更有鼓动性。有了行动策略更具有灵活性、操作性和可行性。在这一步,周恩来已经考虑到决策的具体执行问题。这是科学决策不可缺少的一项重要内容。正如毛泽东所说:“政策和策略是党的生命,各级领导同志务必充分注意,万万不可粗心大意。”[3]

第四步,确定了任务、方针、政策、策略后,进一步考虑制定执行计划,做出具体指示。科学决策不但要有程序性、实用性,还要有计划性、可行性。合乎实际的计划和指示是保证决策贯彻落实必不可少的关键一环。周恩来一贯重视这个问题。在1943年中共南方局整风中,他写了一篇《我的修养要则》,严格要求自己“要有计划,有重点,有条理地努力工作”[4]。他在领导新中国社会主义建设时期,亲自主持制定了前四个“五年计划”,一再强调要统筹兼顾,综合平衡,有步骤地按计划、按比例地发展国民经济。

周恩来对领导者如何做出科学决策的思考和论述,核心是阐明一个科学的决策过程必须经过分析环境特点、确定任务方针、提出策略口号、制定计划和指示这四个基本环节。同时,他还强调决策必须坚持以充实、可靠的信息为依据。“这一切,必须经过最实际的调查研究,并使这些实际材料与党的原理原则联系起来。”[5]他认为在制定决策的过程中,对信息的大范围收集,数据化的分析和仔细鉴别、认真整理加工的过程是非常必要的基础性工作。充足的信息收集和分析是科学决策的前提,对于这些信息和资料的处理过程,其实也就是决策不断生成的过程。因此,党和政府在制定决策的过程中必须始终保持信息的充分、及时和准确,尽可能缩小收集信息过程中的误差,尤其是对于数字类的信息,更要做到精确无误,因为信息在决策中具有举足轻重的地位,一个微小的误差都可能造成决策的全盘失败。周恩来在后来领导新中国经济建设中,进一步认识到准确有效的信息直接影响国民经济的规划和国家经济的发展。他曾用中国人口密度大,可耕地少的具体数字来说明我国经济建设的困难,教育大家要珍惜资源。他还用中外经济指标的比较,说明中国经济的落后状况,阐明对外开放、扩大经济交流的必要性。在指导少数民族地区经济建设中,他用汉族人口多、少数民族人口少但居住地面积大,这个不对等的比例数字来说明在我国搞好各民族间的团结、促进共同发展的现实需要。总之,周恩来认为只有经过实际调查所获得的信息和数据,并且将这些信息和数据进行科学分析、加工处理后有效地运用到决策过程中,才能够保证决策的科学性。他教育广大领导者在制定决策的过程中要重视实地调查,重视信息的收集利用,做到成竹在胸,最大限度地减少决策失误。

二、民主施政需包含四个基本要素

决策制定后如何贯彻落实?如何把党的正确主张变为群众的自觉行动?这关系到领导者方式方法和领导水平问题,从实质上说关系到能否真正贯彻党的群众路线问题。在决策执行中愈坚持民主的方式,愈能彰显领导者的能力、魅力和境界。周恩来阐明了民主施政需要包含四个基本要素,即说服、协商、务实和交友。

说服。即以说服的方式代替传统命令式下达。这不仅是对人民群众的尊重和信任,体现共产党把人民利益放在第一位,还能充分表现领导者的卓越能力和处理事务的信心。耐心做说服动员工作是周恩来多年来形成的领导风格。他明确指出:“领导群众的基本方法是说服,决不是命令;只有在多数已经同意而少数尚不同意的情形下,必要时可用多数的意见强制少数执行。”[6]他认为要做好群众的说服教育工作,“要想把领导者的觉悟、领导者的智慧变成群众的力量,需要经过教育的过程,说服的过程,有时需要经过等待的过程,等待群众的觉悟”[7]。群众的觉悟是需要一个过程的,在这个等待的过程中要克服急躁情绪,要有极大的耐心,才会逐渐赢得你所领导的群众的信任和信服。

协商。协商的必要前提是各协商主体间地位平等。周恩来一贯主张领导者与被领导者之间应该保持一种平等合作的良好关系。从一定意义上讲,领导的过程其实就是领导者和被领导者之间不断的协商与合作的过程。他认为领导者与被领导者“必须双方合作,互相影响,才能很好地领导”。要建立这样一种良好的合作关系,需要我们的干部摒弃高高在上的领导者的姿态,以人民公仆的心态为老百姓排忧解难;以平等的地位提出建设性的意见,提高自身在协商中的主动性。周恩来欣赏和擅长于民主协商。他认为,协商不但是党的群众路线的生动体现,也是贯彻党的民主集中制的重要方法和基本方式之一。积极推进民主协商可以有效避免决策过程中的精英化、形式化倾向,减少片面强调少数服从多数所造成的部分群众权益受到侵害的问题。他批评有的领导自以为是,容不得别人提意见和争辩。他指出“辩证法就讲矛盾的统一,只有通过争辩,才能发现更多的真理”。周恩来是我们党内最具民主精神的卓越领导人,无论是在制定决策还是执行过程中,都善于进行民主协商。他认为党和国家做的每一项重大决策皆涉及范围广泛,影响深远,必须以严谨审慎的态度进行民主决策、科学决策。他强调集思广益,坚持从群众中来,到群众中去,充分听取和吸收各方面的意见,博采众长。既要有长远前瞻的目光,从整体上宏观考虑整体利益,又要深入基层,了解和顾及群众的当前利益和局部利益,尽量减小决策失误的可能性,推进决策的民主化和科学化。他经常召集民主人士和各界专家,举行各种座谈会、通风会、讨论会,听取他们的意见并深入基层走访,开展实地调查研究,了解广大人民群众的诉求;在充分与社会各界进行民主协商、采纳各方合理建议后做出决策,进而避免了领导者的独断专行和官僚主义作风。

务实。既是作风问题,也是思想方法和领导方法问题。作为一个领导者,不但要有民主作风,还要有实事求是作风。周恩来认为领导者的务实态度,有利于造成宽松、和谐的政治气氛和平等的、正常的同志关系,更有利于根据国情制定合理的目标,指导和规划国家的各项工作。周恩来求真务实的表现之一就是反对空头政治。他希望政治挂帅要挂到业务上去,一贯反对自以为是、强迫命令,反对骄傲自满、急躁冒进。20世纪五六十年代,他在领导国家经济建设中,反复告诫各级领导同志要保持清醒,不要头脑发热,不要操之过急。他提出著名的12字箴言,要求领导干部“说真话,鼓实劲,做实事,收实效”[8]。多次指出要认清我国经济和科技落后、贫困人口众多的实际,根据这个基本判断,去思考和制定国民经济发展的五年长远规划和年度计划。他特别强调按照经济发展的客观规律办事,不能光号召大干快上,热火朝天,而要仔细算一算我们的经济基础和国家财力物力能否达到快速发展的要求。经济建设要循序渐进,不能急躁,要制定合乎实际的发展规划,分清主要矛盾和次要矛盾,抓住事物的根本,以科学的精神、务实的态度,调动和发挥每一个人的主观能动性。

交友。提倡各级领导者要与工农大众、专家学者、民主人士等各界人士广交朋友。他认为只有同群众打成一片,才能了解到老百姓需求,倾听到各方面不同意见,也才能真正做到权为民所谋,推进党和政府各项工作的开展。生硬的行政命令方式,极易造成干群隔阂,引起百姓不满,使党的工作失去群众基础。人民群众的需求是多方面的,而且会随着时代发展而改变,为了使群众对党和政府的决策理解和支持,各级领导者必须深入基层,同各界民众做知心朋友,同被领导者建立亲密无间的朋友关系,才能更好地贯彻落实党和政府的科学决策。周恩来的领导魅力就在于他总是把自己看作人民的服务员,不以党和国家领导人的身份,而是以同志和朋友的身份与各界人士交往。朋友遍天下是周恩来杰出领导能力的突出体现,也是他完成党和政府各项工作的重要人力资源。

中国传统的治国之道历来讲究“人和”。周恩来巧妙地运用了说服、协商、务实和交友这四个民主施政的基本要素,构建了领导者与被领导者的和谐关系,表现出高超的领导艺术,造就了党和国家的领导与广大人民群众心心相连的团结局面,有力推动了各项重大决策的贯彻落实。他的杰出领导能力正是在这种和谐亲民、民主团结的工作方式和领导方法中彰显出来。

三、决策的制定执行应与有效的监督审查结合

周恩来一贯主张党和国家的各项方针政策,必须坚持为广大人民群众谋利益这一立足点。不论政策的制定还是执行,都要扩大民众有序政治参与,都要加强人民群众和各界各方面的监督。

在科学决策的过程中,周恩来强调以人民群众的利益为出发点和落脚点。人民群众的利益不仅包括眼前的利益,还有根本的长远的利益。他要求特别注意三个问题:一要时刻关注人民群众物质生活水平的提高。谋百姓之利,解民众之忧,保障和改善民生是社会主义发展的重心。要解决好人民最关心的现实利益问题,就要提高人民的收入,保障人民群众在衣、食、住、行等方面的不断增长的需求,保证百姓生活水平不断地得到提升。国家要处理好经济建设与提高人民生活水平的关系,既要积极解放和发展生产力,也要实现发展成果惠及人民。二要关注人民群众文化生活水平的提高。随着生活质量的不断提升,人民开始追求更高层次的精神需求。要积极发展教育事业,提高全民族的文化素养;要发展群众喜闻乐见的多种形式的文化事业,多搞一些积极健康、丰富多彩的文化活动,充分利用现存的各种文化宣传方式,创造新颖的文化方式,丰富群众的业余文化生活,培育社会主义文化新风尚。三要心系民众,时刻关心老百姓的日常生活。领导干部要经常深入基层调查群众存在什么困难,帮助民众解决难事琐事和困苦。这些看起来像是小事,但往往是对群众幸福感影响最深的事。从群众出行难到子女上学难、看病难等等,凡是涉及群众日常生活的各方面问题,都要本着对人民负责的原则认真解决,真正做到讲求实效,为人民办好事、办实事。

要真正做到全心全意为人民服务,对人民负责,周恩来要求正确的决策制定后,要保证能够被贯彻执行。而要落实党的各项方针政策,执行过程就应与有效的监督和执行结果的审查相结合。正确的决策需要认真的执行过程才能产生应有的功效,正确的执行过程又需要与有效的监督和审查结合才能保证执行成效的发挥。

对科学决策如何贯彻执行,周恩来做了三点思考:首先,“要经过组织计划和指示的执行之讨论”[9],按照工作任务和目标对决策执行的步骤、方式等进行合理的规划,设计工作计划和预案,以保证决策能够被有条不紊地执行。其次,要慎重选用负责计划执行的人才。毛泽东说过,“政治路线确定之后,干部就是决定的因素”[10]。周恩来完全赞同这一观点。不但重视干部的政治素质教育,还注意培训他们的业务技能。他认为党的干部既是政策的制定者,又是政策的贯彻者和执行者,政治素质和领导能力如何,直接关系到民主革命和社会主义革命与建设目标的实现。最后,在政策执行中,周恩来要求领导干部不仅“要组织斗争,来实现党的计划”“还要躬行实践……从实践中证明党的路线和策略之是否正确和是否需要补充。”[11] 他教育各级领导要带头勇挑重担,发扬艰苦奋斗的精神,在纷繁复杂的环境中不畏艰难困苦,冲在最前头,真抓实干,准备为党和人民的利益牺牲一切。

对执行过程和执行效果的监督与审查问题,周恩来明确提出正确的监督与审查方法应包含两个方面:一方面,“不根据允诺,而看工作结果”;“不根据室内纸上计划,而看实地情形是否做了或是否敷衍”;“不看形式,而看内容和实际是否正确地执行或被曲解了”[12]。他提倡认真严格、实事求是的监督和审查,发扬严肃负责、不徇私情的领导作风。反对那种只听口头报告,只注重表面形式,不深入调查,不注重实际结果的敷衍了事和得过且过的形式主义、官僚主义之风。另一方面,他指出“不仅由上而下,还要由下而上地审查”。而且还“要有系统的经常的审查”,“要有领导者自己参加”[13]。这一主张主要是指审查不仅仅包括党的领导机构的自我监督,还应包括广大党员群众对党的领导干部的监督。他认为这种自下而上的监督不是一时的,而是长期的,有系统的。这里已经蕴含着建立监督的长效机制的思想萌芽。

在监督检查中,周恩来不看形式,只重视实际结果,发动群众开展有实效的经常性的监督审查,对我们今天反对形形色色的形式主义和官僚主义、建立反腐败的长效机制很有启示意义。有了自上而下和由下而上两种审查方式的有效结合,有了上级监督、统计监督和广大基层群众监督的密切配合,就能够保证在检查和监督执行过程的公开透明、公正有效,不受领导者个人政治素质和思想水平的干扰,从而保证监督与审查的科学性和有效性。也正因此,习近平总书记在党的十九届四中全会上强调:要“重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督”,且进一步提出要“在完善领导班子内部监督制度”的同时,继续完善自下而上的群众监督和人大、政协等各界监督,从而“破解对‘一把手’监督和同级监督难题”[14]。

周恩来杰出的领导思想、领导能力、领导艺术是我们党的一笔宝贵的精神财富。他曾经强调:“领导群众的方式和态度要使他们不感觉我们是在领导。”[15]这是一种最高的领导境界和领导魅力所在。他阐明和践行的领导者的能力和魅力源于将党的群众路线转化为真心为百姓谋福祉的实际行动,不仅仅是一个领导工作方法问题,更主要的是如何处理好领导者与被领导者的关系问题。要让广大群众自觉自愿地接受领导,就要让他们切实体会到领导者做出的决策、提出的任务和口号,不是强求他们去做,而是他们内心本来的需求和期望。这就意味着要让群众把领导者的思想和制定的政策内化于心,而不是外在的强加,进而自觉自愿地拥护上级领导的工作部署,敬佩领导者的人格魅力,使领导者和所领导的群众形成一种高度默契,形成一种向心力与凝聚力。领导者只有具备这种高超的能力和魅力,才能获得人民群众的信任和拥戴,将党的路线方针政策转化为巨大的群众力量。总之,周恩来杰出的领导思想、卓越的领导方式和方法,对于我们在新形势下提高领导干部治理能力有着重要的启示意义。

[注 释]

[1][4][5][6][7][9][11][12][13][15]周恩来. 周恩来选集:上卷[M]. 北京:人民出版社, 1980:128, 125, 128, 131, 331, 129, 129, 129, 129, 131.

[2][3]毛泽东选集:第4卷[M]. 北京:人民出版社, 1991:1316, 1298.

[8]周恩来. 周恩来选集:下卷[M]. 北京:人民出版社, 1984:349.

[10]毛泽东. 毛泽东选集:第2卷[M]. 北京:人民出版社, 1991:526.

[14] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报, 2019-11-6(001).

(责任编辑:李少军)