大国省长选拔任用变迁规律研究

2021年2月18日 19:26 来源:《中国领导科学》2021年第1期 字号:

◎祁凡骅 黄新浩

[摘  要]我国省级行政区面积之大、人口之多、治理之复杂,不逊于欧洲一个中等国家的治理难度。省长作为省级行政长官,在我国政治格局中发挥着举足轻重的作用。本文结合不同阶段的时代背景,探究了新中国成立70年以来八个不同阶段的省长选任特征。在此基础上进一步探讨了新中国成立70年以来省长选任的变迁规律。最后,针对当前所观察的省长选任工作情况,提出新时代优化省长选任的政策建议。
[关 键 词]省长;选拔任用;变迁规律;政策建议
[中图分类号] D933   [文献类型] A   [文章编号] 2095―7270(2021)01―0039―08
[作者简介] 祁凡骅,中国人民大学公共管理学院教授,中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任; 黄新浩,中国人民大学公共管理学院硕士研究生。

 

我国拥有约960万平方公里的国土、14亿多人口,30多个省级行政区,是名副其实的世界大国。在面积与人口方面,我国的一个省级行政区可以与欧洲的一个中等国家相媲美。[1]

我国担任省长所需的知识结构、从政经验、治理水平与能力素质等,丝毫不逊于在欧洲担任一国政府首脑应具备的任职条件。省长掌舵一省经济社会发展,在我国政治格局中发挥着举足轻重的作用。新中国成立70年来,省长选拔任用工作在不同的时代背景下,呈现出不同的阶段特征。因此,结合当前实现国家治理体系和治理能力现代化的背景,探索下一步省长选任的改革空间,具有十分重要的实践和现实意义。

一、新中国成立70年来省长选任的时代特征

(一)新中国成立初期的省长选任特征:革命家治国

在我们党长时期的革命斗争和战争历程中,涌现出了一大批优秀的军事将领和政工干部,他们是新中国的缔造者,新中国成立初期的省长大多是由这些功勋卓著的革命家担任。此外,部分原国民政府高级官员弃暗投明,促进了革命事业的早日成功,一些省份继续由原国民政府的官员担任省长。这一阶段的省长选任遵循“打江山、坐江山”的逻辑,以 “革命家治国”居多,具有鲜明的军政合一特征。具体表现为:过半属于军事将领;革命经历丰富;任职时年富力强;近半为原籍省长;华中、西北、华东居多[2];学历水平参差不齐。然而,革命经验丰富的革命家在和平年代的治国理政方面,也会存在胜任能力与省长职位不相匹配的情况,为下一阶段的省长选任改革埋下了伏笔。

(二)全面建设社会主义时期的省长选任特征:又红又专、注重实践

进入全面建设社会主义时期之后,为适应经济发展和社会主义建设新要求,改革党政领导干部选任制度、提高领导干部队伍素质提上了议事日程。1957年党中央颁发了《中共中央关于今后干部工作方法的通知》,要求领导干部工作实现专业化,避免不必要的调动,以便在相当长时期的工作中积累经验并增加知识。同时,中央提出了“又红又专”的党政领导干部选任标准,旨在实现政治建设与经济发展的协调统一。这一阶段的省长选拔任用呈现出新的特征,表现为:任职年龄增大、任职时间延长;连任与本地晋升成为主要渠道;革命经历与学历并重;重视多省份工作经历;自治区主席首次全部由少数民族担任等。

(三)“文化大革命”期间的省长选任特征:以军代干,实行军管

“文化大革命”期间,选拔任用工作实行以人划线、以派划线,随意性极大,正常的省长选任被彻底打乱。 “全面夺权”之后,各省、自治区、直辖市先后成立了省革命委员会,一大批老干部被打倒、批判、免职;造反派趁机作乱,夺权上位。之前实施的各项领导干部选拔任用制度荡然无存,党政领导干部队伍整体素质明显下降。这一时期,省革委会主任的选拔任用表现为如下特征:近七成为军队干部;大多革命经历丰富;学历以军校毕业为主;籍贯集中于华东、华中。

(四)“文化大革命”结束初期的省长选任特征:老干部复职,治理正常化

“文化大革命”结束初期,之前被错误批判的一批老干部得到平反,恢复职务,重新走上领导岗位。本时期作为过渡阶段,各项工作开始拨乱反正,为后续党政领导干部制度改革打下了思想基础。1978年宪法修改之后,各级革命委员会重新更名为各级人民政府,省革委会主任随之成为历史产物。在1979年到1980年两年间,全国各省先后完成新的省长选举,省份治理逐步正常化。本时期的省长选任表现出特殊的时代特征:省长老龄化严重;平均在任时间较短;重新起用一批老干部;整体学历水平较低;本省副职晋升比例高;卸任后超过半数退居二线。

(五)20世纪80年代的省长选任特征:干部“四化”,废除终身制

这一阶段,时任省长群体,整体而言年龄偏大、专业素质偏低,与改革开放事业已经严重不相适应。为选拔头脑灵活、视野开阔、年富力强的高素质人才,中央提出干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的选拔任用标准,并逐步废除领导干部职务终身制,建立干部离退休制度。党的十二大之后,干部队伍建设“四化”标准被载入党章,成为新时期党政领导干部队伍建设的总方针。这一时期的省长选任表现出新的特征:省长群体年轻化,“老中青”相结合;首次出现女省长;整体素质大幅度提高;两成以上拥有技术职称;国企、群团等特色经历者占比高。

(六)20世纪90年代的省长选任特征:“企业家”[3]崛起,“工程师”治国

1992年10月,党的十四大顺利召开,明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与党政国策相适应,这一阶段我国省长群体中企业家官员和技术型官员兴起,省长选任更加重视有过企业工作经验、具有工程师职称的技术官员与来自沿海省份的领导干部。1995年中央印发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,党的十五大召开后进一步明确要求加快党政领导干部制度改革步伐,促使各方面优秀人才脱颖而出。在这一阶段,省长选任表现出鲜明的时代特征:理工专业为主,工程师比重高;国企出身人才受到重用;四成具有多省工作经验;九成以上拥有大专及以上学历;名牌大学毕业生多。

(七)21世纪初的省长选任特征:共青团经历,异地任职

在重返世界贸易组织,全方位与国际接轨的背景下,党政领导干部队伍建设朝着科学化、民主化、制度化的方向前进。这一阶段的省长群体中超过四成拥有共青团工作经历。此外,这一阶段的省长群体选任特征还表现为:籍贯地任职比例减少,异地任职经历增加;在职硕士过半,学历普遍提高;理工出身比例减少,文科官员比例增加;恢复高考后的大学生开始崭露头角等。

(八)党的十八大以来的省长选任特征:政治忠诚、作风廉洁
党的十八大以来,中央高度重视反腐倡廉工作,以雷霆手段“打虎拍蝇”,大力整顿领导干部作风,作风廉洁成为省长选任的突出特征之一。同时,十分看重政治忠诚因素。2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》重新修订之后,要求着力打破体制壁垒,扫除身份障碍,完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系,五湖四海、任人唯贤。在这样的背景下,这一阶段的省长选任表现出如下特征:企业型省长占比高;学者型省长增多;交流任职比例较高;1/3博士省长;八成省长非籍贯地任职;文科出身省长居多;七成具有多省工作经验等。

 

二、新中国成立70年来省长任职的变迁规律

在分析我国不同阶段的省长选任特征基础之上,通过纵向梳理发现了新中国成立70年来省长任职的变迁规律,可通过图表详细呈现,如下所示:

(一)前30年平均年龄逐步升高,后40年任职年龄相对稳定

 

省长群体的平均任职年龄在不同时代表现出明显差异。如图1所示,新中国成立70年以来的变迁规律明显:前30年平均年龄逐步升高,后40年任职年龄相对稳定,集中在56~60岁之间。开国省长任职时大多年富力强,平均年龄仅为47.17岁。全面建设社会主义时期,部分省长长期连任,年纪最大者甚至达到81岁高龄(1963年的时任湖南省省长程潜)。“文化大革命”期间,1968年平均任职年龄为54.59岁,1973年为58.66岁。“文化大革命”结束初期,一批老干部重返省长领导岗位,平均年龄达到63.45岁。在这30年间,随着时间推移,省长群体任职年龄呈不断增长之势。改革开放之后的40年间,省长群体的任职年龄有所下降,并趋于稳定。1988年时任省长的平均任职年龄降为55.47岁,之后平均任职年龄稳定在57岁左右。

(二)前30年籍贯集中于革命老区,后40年东部发达省份产出高

 

分析新中国成立70年来省长的籍贯分布,根据图2和图3可以发现:改革开放前30年省长大多产自江西、湖南、河北、山西、山东等革命老区,而改革开放后40年的省长籍贯则集中于山东、江苏、浙江等东部沿海较为发达的省份。新中国成立之后30年间,时任省长大多是革命经历丰富、新中国成立后陆续走上领导岗位的革命家。这30年间,江西省产出的省长最多,达到22人;湖南和河北并列第二,各自产出了19位省长;此外,山西省产出17位,山东省产出14位。党的十一届三中全会之后,随着国策转变为以经济建设为中心,我国的省长选任也更加注重经济因素。改革开放以来,山东、江苏、浙江等沿海发达省份位列省长产出前三甲,分别产出了27位、24位、24位。

(三)前30年任期弹性制,后40年任期逐步规范化

 

由图4可知,不同阶段的省长群体平均任期有所不同,以改革开放为分水岭,前后平均任期时长差异明显,总体趋势是前30年任期弹性制,后40年任期逐步规范化。在新中国成立之后到“文化大革命”之前的这段时期,省长的平均任期时长一直是稳步上升的,从开国省长平均任期的4.99年延长到1963年的10.16年,其中最长任期达20年之久。改革开放之后,省长群体任期逐步步入制度化、规范化的轨道,在实践中平均任期为5年左右,与2006年《党政领导干部职务任期暂行规定》中提出的“党政领导职务每个任期为5年”的要求相符合。

(四)知识化水平持续提升,硕士、博士学历比重增加

 

纵观新中国成立70年来省长群体的学历水平,根据图5可以发现,省长群体的知识化水平呈现逐步提高趋势,1998年之后所有省长全部达到大专及以上学历水平。分阶段来看,建国初期到全面建设社会主义时期的20年间,大专及本科学历者占比稳定在40%左右;军校出身的省长也占据一席之地,高达省长总数的三分之一。“文化大革命”十年期间,军校出身的省革委会主任一度超过总数的50%。改革开放之后,随着干部队伍建设“四化”方针的提出,中央对省长队伍知识化、专业化的要求越来越高。省长群体学历水平大幅度提高,“军人省长”逐渐退出政治舞台,硕士、博士学历的省长日益增多。1983年首次出现硕士省长,2008年时硕士省长比例突破了整体的一半,达到61.3%;2013年首次出现博士学历省长,2018年时博士省长已经占到整体的48.4%。

(五)“革命家治国”到“工程师治国”,再到“文人治国”[4]

 

观察新中国成立以来省长群体的专业背景,根据图6可知,前30年绝大多数省长是革命家出身;改革开放之后到21世纪初,理工专业背景的省长占据较大比例,“工程师治国”现象凸显;党的十七大之后,文科专业背景的省长比例增加,“文人治国”逐渐盛行。分析这一变迁趋势,可以发现:新中国成立以后,曾经参加革命的领导人陆续走上省级领导岗位,这30年间表现为突出的“革命家治国”特征。改革开放之后,国策转变为以经济建设为中心,工程师等技术人员在整个社会中的地位举足轻重。21世纪之后,进入信息化经济时代,此时大批熟悉制度建设和经济管理的政法类、经管类等人文社科出身的省长陆续登上政治舞台。

(六)籍贯地任职比例减少,异地任职日益增多

 

匹配省长群体的籍贯地与任职地,可以发现在不同阶段,省长籍贯地任职比例差异明显,总体趋势是本省任职比例逐步降低。由图7可知,新中国成立初期到全面建设社会主义时期的20年间,省长籍贯地任职比例介于44%和61%之间。“文化大革命”期间,省革委会主任大多来自驻地军区司令员或政委,这段时间的省革委会主任群体中只有10%左右是本省籍贯。改革开放之后,随着干部队伍建设工作逐步规范化与制度化,在籍贯地担任省长的比例日益减少,从1983年的46%大幅下降到2018年的19%,降幅接近60%。同时,根据图8,改革开放之后,具有多省任职经验的省长比例稳步提升,40年来呈现螺旋上升趋势。

 

(七)男省长优势明显,女省长数量有所提升

观察新中国成立70年来省长的性别分布,由图9可知,男省长优势明显,女省长数量有所提升,但占比仍然较低。具体到不同阶段分析,改革开放之前的30年间,我国各个省份的省长全部由男性担任;20世纪80年代首次出现女省长;20世纪90年代至21世纪初,省长群体中暂时没有女性;2001年中共中央组织部《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》要求“省、自治区、直辖市政府领导班子要配1名以上女干部”,首次针对女性领导干部做出制度化规定; 2008年女省长重返政治舞台;党的十九大之后,同时有三位女省长在任。

 

(八)省长选拔路径日渐多样,团口、企业、秘书优势明显

 

观察表1可知,70年来我国不同时期的省长群体有着不同的特色经历,包括部队、团口、企业、高校院所以及中央部委等不同系统,选人用人渠道逐步拓宽,省长来源日益多元化。在革命年代,“枪杆子里出政权”,军政联系紧密,我党领导干部中基本都有从军经历,新中国成立之后较长时期的省长群体大多是部队出身。从建国伊始到“文化大革命”结束,有过部队经历的省长一直占据较大比例,其中在1968年时比例高达90%。改革开放之后,随着省长来源渠道逐步正规化、制度化、多样化,不再有部队出身的省长,而团口、企业、秘书、高校院所、中央部委等工作经历的省长比例逐步升高。

 

三、新时代省长选任的政策建议

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,省长选任工作也随之进入新阶段。新时代省长选任体现出新的特征,表现为:着力打破体制壁垒,扫除身份障碍,完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系,五湖四海、任人唯贤。为提高省长群体的领导能力与专业素养,笔者认为,新时代省长选任工作可以从以下几个方面继续改进与完善。

(一)进一步降低“原籍省长”比例

我国的省长选任与西方票选国家有着本质不同。我国省长选任是由中央考察并提名,再由省人大追认选举。西方联邦制国家的省级领导人是由当地选民选举产生,而不是由中央任命。按照“由谁选举、对谁负责”的逻辑,我国的省长要对中央负责,而西方票选国家的省级领导人则直接为当地选民谋取利益。正是基于这样的原因,我国的省长群体在籍贯地任职容易出现问题:一是增加腐败机会。领导干部任人唯亲,导致裙带关系、非组织活动盛行。二是削弱中央权威。本籍省长容易谋求政治资本,为结党营私、大搞“团团伙伙”提供便利。在历史上,我国很早就意识到了原籍任职的种种弊端,实行了官员回避制度。任职回避制度在澄清吏治、减少寻租机会与加强政治控制等方面发挥了重大作用。在当代的政治实践中,“原籍省长”比例从党的十二大以来的占比46%下降到党的十九大之后的19%左右。未来,为消除原籍任职的种种弊端,中央可考虑出台规定明确限制省级领导干部在籍贯地任职,进一步降低“原籍省长”任职比例。

(二)破除女性干部晋升天花板

党的十九大以来我国女省长比例虽然有所提升,但数量依旧有限,占比不足整体的十分之一。相比之下,发达国家女性在领导干部中比例较高。据相关数据显示,2011年美国公司高管职位中女性占据14.1%,董事会席位中女性占据16.1%。[5]英国女性管理者15年来翻了两番,董事会中的女性翻了三番。[6]我国女性领导干部在晋升中遇到玻璃天花板,可以从两方面来解释:一是中国传统政治文化影响。两千多年的封建社会中男性一直占主导地位,尽管近代女性得到极大解放,但在政治领域女性仍然不占优势。二是基于对两性的不同期望而建立的相关制度。女性领导干部选拔任用标准高、退休年龄早等因素阻碍了女性干部晋升到更高的职位。当前,随着政治民主化的发展以及女性受教育程度的提高,女性参政议政与公平竞争的意愿越来越强烈。破除女性干部晋升天花板,提升女性领导干部比例势在必行。在具体政策制定中,要进一步完善省长选任的相关制度。有计划安排优秀女性出任政府领导正职;重视女性领导干部的后备队伍建设等。

(三)打造具备现代胜任能力的省长群体

在传统的政治实践中,我国的省长大多是从政治资历丰富、从政经验充足的领导干部中选拔,并不看重省长的受教育程度与专业化水准。在西方实行票选的国家中,也存在类似情况,毫无从政经验的演员都可以竞选州长等政治领导职位。进入新时代,国家治理体系和治理能力现代化深入推进,我国省份治理的复杂程度与专业要求进一步提升,对省长的学历层次、专业水平、知识结构和能力素质提出了更高要求。同时,随着我国全方位对外开放,以及打造人类命运共同体的战略需要,对有国际背景与海外留学经历的领导人才需求更加迫切。鉴于省长在我国省域治理中的关键作用,提升省长的公共管理专业水平,打造具备现代胜任能力的省长群体显得尤为重要。在胜任能力方面,省长除了应该具备公共服务意识、调查研究能力、沟通协调能力、基层工作经验、依法行政能力、分析决策能力、推动变革能力与政治鉴别能力之外,还需要具有足够的战略远见和国际性视野[7],以便能够站在社会整体和历史发展的高度, 实现省域治理的现代化与专业化。

(四)探索规范化的省长群体成长渠道

只有理论知识、岗位历练与实践经验足够丰富,才能担当好大国省长。因此,在省长培养与选任过程中,要准确把握领导干部成长规律,优化省长群体成长渠道,具体而言,一是要增加领导干部不同岗位、不同部门的历练机会。加强对中高级领导干部的理论培训和实践锻炼。理论培训包括领导力培训、组织文化培训与业务技能培训等;实践锻炼则以跨部门轮岗的形式,让领导干部能够接触组织运营的各个方面,然后根据个人专长,出任可以胜任的岗位。二是增加领导干部不同地区、不同系统的岗位历练。注重基层培养与领导岗位历练相结合,加速领导干部成长成才。

 

[注 释]
[1]欧洲面积1016万平方公里,人口7.31亿(截至2012年),国家数量44个。
[2]本文采用7大地理分区,分别为:华东、华北、华中、华南、西南、西北、东北。
[3]“企业家”特指有国企领导经历或工作经历的党政领导干部。
[4]“革命家治国”指通过革命道路走上省长岗位的领导干部,“工程师治国”指理工专业出身的领导干部,“文人治国”指人文社科专业出身的领导干部.
[5]Catalyst. Catalyst Census of Women Corporate Officers and Top Earners and Catalyst Census of Women Board Directors [EB/OL]. http://www.catalyst.org, 2011.
[6]Equal Opportunities Commission (EOC). Women and Men in Britain: Management [M]. Manchester: Equal Opportunities Commission,2002.
[7]祁光华.基于政府回应的公务员能力模型[J].中国行政管理,2008(05):115-118.

 

责任编辑:江 文