在党的领导下发挥人大立法主导作用

2021年11月30日 8:55 来源:《中国领导科学》2021年第6期 字号:

在党的领导下发挥人大立法主导作用

◎李显刚

[摘  要]发挥好人大立法主导作用,是坚持和实现党的领导的重要体现,是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求,对加快完善中国特色社会主义法律体系,推进立法领域全过程民主、以良法保障善治具有深刻的重要意义。要进一步加强党对人大立法工作的领导,发挥人大主导作用,明确政府责任,不断深化拓展各方面参与度;在立法原则、定位、结构等方面,坚持辩证统一、互补创新的原则,处理好立改废释的并举关系,以简约化的立法框架实现立法精准化;要加强立法工作队伍建设,提高立法工作者的政治站位、实践能力与创新能力,切实发挥好地方人大在立法工作中的主导作用。

[关 键 词]党的领导;人大立法;主导作用

[中图分类号] D25  [文献类型] A   [文章编号] 2095―7270(2021)06―0028―06

[作者简介] 李显刚,黑龙江省人大常委会副主任。

习近平总书记在中央人大工作会议上发表的重要讲话,从完善和发展中国特色社会主义制度、发扬科学民主、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要工作遵循,为新时代加强和改进人大工作指明方向。总书记在讲话中对立法工作提出明确要求:“要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用,深入推进科学立法、民主立法、依法立法。”这是党的十八大以来,在对人大工作提出的一系列新理念新思想新要求的基础上,对人大及其发挥立法主导作用的再强调、再部署、再动员。

 

一、深刻认识发挥好人大立法主导作用的重要意义

发挥人大在立法工作中的主导作用是一个循序渐进的发展过程。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央围绕全面推进依法治国,对加强立法工作非常重视,提出了一系列新思想新观点新要求。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“加强人大对立法工作的组织协调……健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”2015年《中华人民共和国立法法》修改后增加了第五十一条:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调, 发挥在立法工作中的主导作用”。2016年,中央出台关于加强党领导立法工作的意见,明确提出“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局”。2017年,党的十九大报告在强调“坚持党对一切工作的领导”的基础上,再次明确提出“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2019年党的十九届四中全会明确提出:“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率。”

更好发挥在立法工作中的主导作用是现阶段加强和改进立法工作、提高立法质量和效率的重要牵引力和着力点,对于贯彻落实习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话精神、贯彻落实习近平法治思想、推进全面依法治国,不断满足人民群众对民主、法治、公平、正义等的更高要求,为各项工作、各方面事业提供更加有力的支撑和保障,都具有非常重要的现实意义。

(一)发挥好人大立法主导作用,是坚持和实现党的领导的重要体现

习近平总书记提出的“六个必须”第一位就是“必须坚持中国共产党领导”。中国共产党代表最广大人民的根本利益,党的意志通过人大立法成为国家意志,体现人民意志。党领导立法,具有鲜明的中国特色,具有充分的法理和政策依据。人大是坚持中国共产党领导的政治机关,由人大主导立法是党的主张,体现了党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动的有机统一。

(二)发挥好人大立法主导作用,是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求

我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。立法事关国家公权力的设置及分配,事关公权力和私权力的界限及划分,事关各种社会关系的调整,立法权必须掌握在人民手中,体现最广大人民的意愿。人大是保证人民当家作主的国家权力机关,由人大主导立法,既是宪法和法律赋予的神圣职责,也是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。

(三)发挥好人大立法主导作用,是加快完善中国特色社会主义法律体系的题中应有之义

法律、行政法规、地方性法规共同构成中国特色社会主义法律规范的三个层级。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是建设中国特色社会主义法治体系的重要支柱之一。与政策和其他制度相比,法律法规作为法律规范,具有更普遍的适用性和更长期的稳定性,有国家强制力保障实施。通过制定法律规范来分配利益、维护正义的立法活动是一项非常神圣的事业,是人大及其常委会最重要的职权。人大是全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关,只有发挥好地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用,才能更好地担负起制定地方性法规的职责,更好落实习近平总书记提出的“要加快完善中国特色社会主义法律体系”的要求。

(四)发挥好人大立法主导作用,是推进立法领域全过程民主、以良法保障善治的有效途径

人大是始终同人民群众保持密切联系的代表机关,人大代表来自社会各个领域、各个阶层,可以最广泛地代表广大人民群众的意志和利益。人大作为民主民意表达的平台和载体,能够通过相关程序和机制保证公众有序参与立法,使立法更加符合人民的期盼,更加符合善治的要求。发挥人大主导立法作用,是一种配置科学、运行合理的体制机制,能够更好地贯彻全过程民主理念,更大限度吸纳民意、汇集民智、形成合力,更加客观公正地协调利益关系,更有效地破解立法过程中遇到的各类难题。

 

二、紧紧抓住发挥好人大立法主导作用的几个重点

从本届黑龙江省人大常委会工作实践来看,紧扣中央和省委重大决策部署,坚持立法质量与立法效率并重,坚持立改废释备案并举,既注重加强省本级立法工作,又注重改进对设区的市立法指导;既着力推进国家法律、行政法规在地方的实施配套,又牢牢立足本省特色搞好解决实际问题的“小切口”创制;在全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障改善民生等多个方面加大立法力度,立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快、质量优的特点。截至目前,已制定地方性法规18件、修改153件、废止24件,通过法规性决议决定11件,审查批准设区的市地方性法规136件,为实现黑龙江全面振兴发展提供了良好的法治环境和有利的法治保障。虽然立法工作取得了一些进展和成绩,但仍存在不足,特别是从人大及其常委会发挥立法主导作用的制度机制和效果来看,主动接受党领导立法工作的意识还需要进一步强化,政府的基础性作用还没有充分发挥,立法组织协调质量还需要进一步提高,把全过程民主理念落实到位的制度支撑还不够完善等等。总结我省人大立法工作的有效做法,借鉴各兄弟省份的成功经验,立足地方立法现状,下一阶段要紧紧依托“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局,把握三个“进一步”的工作重点,有针对性地加强和改进地方立法工作,推动在更高层次、更高水平、更高质量上发挥人大主导立法作用,全面提升立法质量和立法效率。

(一)在坚持党的领导上进一步落到实处

牢牢把握坚持党领导立法这个重大政治原则,自觉将贯彻落实习近平总书记重要指示批示、党中央重大决策部署作为头等政治任务,把党领导立法工作和立法程序有机结合起来,把党的领导细化落实到立法实践的各个层面。在不折不扣落实《中共黑龙江省委关于进一步加强人大工作和建设的意见》《中共黑龙江省委领导地方立法工作规程》的基础上,进一步细化立法工作主动接受省委领导的程序和方式,完善常委会党组、专门委员会分党组领导立法工作的制度和措施,推进党对人大工作领导的具体化、规范化、制度化。继续严格执行向省委请示报告制度,立法规划和立法计划草案,法规起草、调研、论证、评估、审议、表决、实施中的重大事项和重要问题,都要及时向省委汇报,在认真贯彻省委意见基础上作出相应调整、履行立法程序,确保省委在交付立法任务、审定立法规划计划、研究决定重大问题等方面的有效领导落到实处。同时,重视提升请示报告的质量,不仅要“及时请示报告”,还要“善于请示报告”,要主动向省委提出科学立法决策的建议,为全省经济社会发展提供优质法治方案。

(二)在政府依托上进一步厘清界限

要准确理解“有所为有所不为”的理念,在发挥人大主导作用的同时,明确政府责任,更好发挥其在调研论证、草案拟定、信息支持、制定配套措施等方面的基础性作用。在立项阶段,一方面要拓宽法规项目来源,认真研究人大代表议案和建议,广泛征求各方意见,改变以往政府提报什么人大就审议什么的“拿来主义”模式,从源头上把握立法主导权。另一方面,也要把握好地方性法规同政策、规章以及其他社会调控手段之间的界限,对涉及政府工作的具体问题,优先由政府制定规章和规范性文件,使人大与政府的立法规划和计划相互衔接。在起草阶段,一方面要推进法规草案起草过程的提前介入机制,在组织立法调研、专家论证、开展部门协调、确定法规草案文本框架、条款设计等各个环节都参与其中。另一方面要善于通过有效的立法组织协调工作,注重在主要内容、立法进度的总体把握上发挥人大主导作用,善于依托政府熟悉情况、业务精通的优势,要求政府提报的法规草案必须附带提出制度设计方案,重点要提出合理调整各方利益关系,促进难题解决的立法对策和建议;对立法进度进行精细化管理,细化时间节点,督促政府及时完成任务。在审议阶段,一方面要发挥人大代表、常委会组成人员来自各行各业、知识和实践经验丰富等优势,抓住每一部提交审议的法规草案的关键条款深入开展审议,及时果断作出决策,避免久议不决。另一方面要注重听取政府及其相关部门的意见,对涉及政府权力运行、部门职能划分、财政支出等条款变化,及时与政府沟通协调,取得各部门共识。

(三)在各方参与上进一步深化拓展

要完善人大的民主民意表达平台和载体,推进立法协商,实现人大代表、专家学者、社会团体等各方面深度参与,将习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述具体地体现到立法工作的各环节,把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。一是充分发挥人民代表大会的立法职能,将关系本地区经济社会发展大局和人民群众关注的重要法规案,提请人民代表大会审议,保证其对重大立法的主导权。我省2018年出台的优化营商环境条例就是提请人代会审议通过的,既体现人民代表充分行使权力,又动员广大人民群众重视和参与优化营商环境的行动自觉。二是加强与统战部、政协工作机构沟通协调,对立法中征求到的民主党派、政协工作机构的意见建议高度重视、充分尊重、合理吸收。三是依托代表联络站、代表之家和各专门委员会的代表小组等平台,吸收代表参加立项论证和立法后评估阶段的活动,延长代表参与立法工作的链条;根据代表的个人意愿、专业背景、从事行业和擅长领域,选择参与的立法项目,增强代表参与立法实效。四是动态调整常委会立法咨询专家库,让专业分布更趋多元化;延续哈尔滨新区管理条例、住宅物业管理条例等多项立法工作举行高层专家论证会的做法,邀请国内相关领域知名专家学者参与立法,更好发挥专家“专”的优势,使专家真正成为立法活动的“智囊团”。五是更充分发挥基层立法联系点作用,把立法联系点提供反映的情况和意见,作为解决各地发展共性的问题,平衡协调各方利益的重要参考,推动科学民主立法向基层倾斜,让立法更接地气,使立法联系点真正成为基层群众参与立法活动的“直通车”。六是总结农村集体经济组织管理条例和修改食品安全条例调研中委托第三方开展民众意愿调查的经验,开拓思路,充分挖掘和利用社会立法资源,为立法决策提供量化依据,不断丰富民主立法的途径和模式。七是运用微信公众号和网络短视频等新载体,开展多渠道、多层次、多形式的法规宣传阐释和立法征集意见等活动,最大限度凝聚共识、集中智慧,为立法奠定最广泛的社会基础,为人大主导提供最强大的力量源泉。

 

三、切实统筹发挥好人大立法主导作用的几对关系

发挥好人大立法主导作用,必须准确把握新形势下地方立法工作的特点和规律,在原则、定位、结构等方面,持续更新理念。在立法原则上始终坚持在与上位法不抵触的前提下做好创新补充;在立法定位上,要坚持立改废释并举;在框架结构上,要力求好用管用,找准小切口、多搞小快灵,贴近实际、贴近工作、贴近需求,形式服从内容,具体可以通过处理好三对关系来实现。

(一)处理好不抵触上位法和有特色立法的辩证关系

正确把握低位阶法规同上位法既不抵触又对上位法进行补充创新完善的辩证统一关系。按照不抵触、有特色、可操作的原则,寓“统一”于“特色”,融“特色”于“统一”,在增强地方特色上下功夫,在创新发展上下功夫,保持地方立法的生机和活力。一是严守同上位法不抵触原则,保持立法的协调性。遵循宪法和有关上位法的相关规定以及立法精神,不违背行政处罚法、行政许可法、行政强制法的限制性规定,不随意减损公民权利或者增加义务,杜绝“立法放水”。二是坚持对上位法予以细化,把握立法的补充性。实施性的法规要在上位法规定的框架内区分不同行为,分别根据地方实际,对上位法有细化、有衔接、有延伸、有补充,解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题。三是努力填补上位法的立法空白,发挥立法的创制性。对国家一时难以通过法律统一调整,但有利于深化改革、激发社会活力、促进民生改善的,在立法权限内积极探索,发挥先行、创制的“试验田”作用。四是不简单重复上位法。坚持“对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”,不搞“一本通”“大而全”的地方性法规,避免为了片面追求形式完整的“穿靴戴帽”和“架床叠屋”。

(二)处理好立改废释的并举关系

国家制定或修改有关法规后,作为配套的地方性法规应及时跟进,避免产生与上位法相抵触或不一致等问题。要认真贯彻落实党中央的决策部署,将地方立法工作与国家立法进程有机协调起来,综合运用立改废释等形式,及时制定出台改革发展急需的法规、修改废止与上位法以及当地经济社会发展不相适应的法规,着力加强立法的前瞻性和系统性。同步进行法规释义工作,这两年我们及时公开出版《黑龙江省哈尔滨新区管理条例释义》和《黑龙江省住宅物业管理条例释义》。此外,对有关主体制定的规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职责,也是保证党中央政令畅通、维护国家法治统一的重要抓手。要在目前工作的基础上,坚持备案审查情况年度工作报告制度,探索邀请专家咨询和委托第三方审查,不断完善备案审查体制机制;主动审查要聚焦若干重点专项,被动审查要完善受理和反馈的程序,不断增强备案审查工作实效,推动备案审查能力全面提升。

(三)处理好“大块头”与“小切口”的互补关系

栗战书委员长指出,地方立法可以搞一些“大块头”,也要搞一些“小快灵”。“小切口”立法由于目标聚焦,往往更容易抓住关键问题,提出有针对性的解决方案。正在制定的《黑土地保护利用条例》立足解决现实问题,以发现、责任、投入、奖惩四个机制上设置核心条款。“小快灵”就是紧跟经济社会发展需要、聚焦所要解决的问题,选择小一些的项目,开展“一事一法”,“有几条写几条”,侧重解决实际问题;其特点是速度快、体量小、内容实。“小快灵”立法由于结构简单,条文避免重复,内容直接呈现,倒逼每一个条文都必须明确具体、切实可行、经得住推敲,这种立法形式更有利于增强立法的针对性、适用性、可操作性,更容易实现立法的精准化。要以此作为突破口,适当增加“小切口”“小快灵”法规占比,在“小而精”上下功夫,以轻型化、简约化的立法框架最大限度实现法规内容的精准化、精细化,使每一部法规都成为精致管用的“精品”。

 

四、务必掌握发挥好人大立法主导作用的几个能力

立法工作是一项政治性、政策性、专业性、实践性都很强的工作,需要培养一支既有理论又有实践、既具备法律专业素养又具有多领域知识的立法工作队伍。现阶段立法工作者要聚焦发挥立法主导作用的新形势新任务新要求,努力提升以下几个能力。

一要提高政治站位能力。强化人大政治机关意识,在任何时候都必须旗帜鲜明讲政治,不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。增强“从政治上看”的思想自觉,善于从一般的立法事务中发现政治问题、把握政治逻辑,不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。准确把握、深刻理解党中央和地方党委出台一系列重大决策部署的总体考虑和战略意图,站在更高层面谋划、推进地方立法工作。更加严格执行请示报告制度,不仅要“注重请示结果”,还要“关注请示过程”,主动为地方各项事业发展提供优质法治方案。持续涵养心怀“国之大者”的眼界和胸襟,不断提升站稳政治立场的定力和精准预判事物发展趋势的能力,增强立法工作的科学性和前瞻性,更自觉贯彻党中央和省委决策部署,更好服务经济社会发展大局。

二要提高实践能力。省和设区的市立法工作人员要尽快适应“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”,提高适合格局的认识和能力,改进适应格局的方法,在具备扎实的法学理论功底和系统的法律知识储备的基础上,更加重视丰富实践探索、强化实践锻炼、增强实践本领、提升综合素质。要充实各领域、各方面的知识,熟悉行政管理领域的运行规律,向党政部门的领导干部和有关领域的专家学者学习实践经验,更好依托立法联系点等基层力量,发挥立法咨询专家库等“外脑”“智库”作用,推进立法调研更加深入、了解问题更加精准、原因分析更加透彻、解决问题更加妥当。

三要提高创新能力。从立法内容看,随着生物技术、人工智能等新技术新应用快速发展,催生了一系列新业态新模式,但有关法律制度还存在时间差、空白区。地方立法要把握新兴领域立法的方向、重点和时机,以实际问题为导向,补齐相关领域的法律短板。从立法手段看,在定量分析的基础上进行准确的定性分析,这样作出的立法决策会更科学、更有说服力。立法工作人员要更加善于运用各类平台掌握的大数据,持续关注大数据与云计算、人工智能、区块链等新科技深度融合的最新成果,发挥它们获取数据规模巨大、能够实时记录储存并进行深度处理的特点,准确提取立法所需信息,分析客观情况,选择最优方案,让新科技真正成为地方立法工作的“千里眼”“顺风耳”,科学运用现代信息技术为立法作出正确决策提供有力支撑。

责任编辑:李冬叶