党建引领城市社区治理的模式和机制 ——基于绍兴市探索实践的分析

2022-01-07 来源:《中国领导科学》2021年第6期 字号:

◎张 乐

[摘  要]新中国成立以来,我国城市基层社会经历了“单位统治—社会管理—社区治理”的转变,新时期面对居委会的行政危机以及多元主体参与有限等社区治理体制运行困境,逐渐形成“共建共治共享”的格局导向。其中,“共建”侧重强调治理主体的多元化与多中心化,“共治”侧重强调治理过程的有效性与协作性,“共享”侧重强调治理结果的共享性与公平性。通过发挥党建引领下资源整合、平台建设的凝聚效用、项目牵头、机制保障的带动作用以及民生服务、民主保障的服务效用,推动社区治理形成一核多元、有效互动、结果共享,是党建引领城市社区治理的有效路径。较发达地区绍兴市在共建共治共享格局下开展党建引领“契约化”共建、“五星达标·和美家园”、“民情通”是提升城市社区治理能力与水平较为有效的实践,丰富了党建引领社区治理的内涵。

[关 键 词]党建;社区治理;共建共治共享;“契约化”共建

[中图分类号] D267.7  [文献类型] A   [文章编号] 2095―7270(2021)06―0102―07

[作者简介] 张 乐,中共绍兴市委党校讲师。

 

城乡社区是社会治理的基本单元,关乎城乡基层的和谐与稳定,关乎社区群众的根本利益。新中国成立以来,我国城市基层社会经历了“单位统治—社会管理—社区治理”的模式变迁,主体更加多样、内容更加复杂。近年来基层社会治理引起学界的普遍关注和讨论并随着实践的发展逐渐上升为理性思考,多数学者普遍将基层社会治理锁定在社区这一层级,并将其看作包含政府、社区居民委员会、驻区单位、社区组织、居民等在内的社区内外各直接或间接利益主体基于公共利益和社区认同,共同处理社区公共事务、提供公共产品、优化社区秩序、增进公共利益的良性互动过程。[1]与传统的单位管治和社会管理不同,社区治理更多强调多元主体、协同高效、网格运行、数字赋能,通过培育和提供高质量的社区公共产品来满足社区居民对美好生活的需要。面对新形势、新问题、新机遇,加强党建引领、构建共建共治共享的社区治理新格局具有重要的政治与现实意义。

 

一、政治工程与内部引力:党建引领城市社区治理的重要价值

政党的执政基础在社会,社会整合能力是政党执政的重要基础。作为连接国家与社会的桥梁与纽带,一旦脱离了社会的政党便失去了社会基础,政党也就丧失了持续的生命力。

(一)政治工程——党建引领社区治理是巩固执政基础的必然要求

当前,党建在基层的工作要点体现为以组织力带动引领力,打造“共建共治共享”的城市社会治理新格局。社区是社会的基本细胞,在单位制松解之后,成为连接国与家的生活共同体与中介机制,是中国社会的最基本单元。2017年6月,在中共中央、国务院联合发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出要充分发挥基层党组织领导核心作用。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线,以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。

党的十九大报告明确提出,“要以提升组织力为重点,突出政治功能”,并明确了社区基层党组织需要担负起宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的五大职能。这五大职能的规定与阐述更加明确了基层党组织领导基层治理的功能。2019年5月8日,中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》又重点强调,“加强和改进城市基层党建工作,把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒,对于坚持和加强党对城市工作的全面领导,夯实党在城市的执政基础,推进城市治理体系和治理能力现代化,具有重要意义”。因此,有学者指出党建引领社会建设和社会治理是新时期党提升执政能力、巩固执政基础的政治工程[2],社区中党的建设与民主建设的良性互动是中国政治发展的新生长点。[3]

(二)内部引力——党建引领是破解社区治理体制运行困境的现实需要

当前社区在实际运作中更多扮演行政角色,体现出行政化特征,使得本应当建立在市场原则、公共利益和公众认同之上的社区合作机制在一定程度上受损。与此同时,由于社区的合法性缺失以及社会组织等主体力量发展不足、协作机制缺失,导致多元主体的横向联动效果大打折扣。

纵向关系失衡:居民委员会的行政化危机。社区作为城市社会治理的基础,承担着大量的公共事务。但由于现实中的社区居委会主要受到上级政府的控制,人事财权均受政府制约,变成了行政体系的延伸,带有明显的自上而下的性质,使得居委会在社区治理中出现失灵的现象。首先,大量的行政事务挤占了响应社区需求的空间,导致机制失灵。长期以来,政府职能部门往往通过街道办事处,不断把行政工作下放,居委会自治功能被占位、工作行政化的情况非常严重。居委会因忙于应付各种下沉任务而难以深入社区承担起自治组织应有的功能。其次,接受上级领导与坚持自主治理之间的矛盾,导致角色冲突。社区居委会作为城市居民的自治组织,在现实中既要为基层民众利益代言,又要承接政府权力;既要坚持自治、提供公共服务,又要有效执行地方党政机关的指令。[4] “在某种环境条件下,如果两种相互对立的要求被置于同一角色之中,就必然会导致角色紧张甚至冲突。”[5]社区治理过程中,居委会往往受我国权力结构及资源依赖关系的影响,而将自身角色定位倒向行政性,进而弱化了自治和提供公共服务的职能。

横向联动不畅:多元主体参与有限。在多元共治的社区治理模式下,提升社区治理水平客观上需要在机制建设、平台保证以及组织培育等方面建立长效稳固的良性联结。但受市场经济的客观影响及个体从单位人向社会人身份的转变,个体间的利益逐渐呈现出多元化趋势,此外以职业群体为核心的社区主要活跃群体的生活群体集中于职场而非社区等原因进一步降低了个体间的联系与沟通。[6]人际关系的疏离在社区治理中集中体现为社区居民对社区的认同感降低,对社区事务缺乏热情与参与度,社区生活公共性严重不足。此外,我国的社会组织、社工群体起步晚,发展多受政府因素影响且对社区事务的参与往往流于表面,因此很难形成有独立意志的参与主体。[7]由于多元主体对社区治理参与有限,参与社会治理的主体意识、自主意识和责任意识欠缺,因此更难建立长期稳定的横向联动机制以及各色定位、资源共享、优势互补的运行结构。

由此,在当前的城市社区治理格局中,只有通过党建引领,发挥党组织的政治优势,才能克服上述社区治理中的问题和短板,全面提升社区治理能力。

 

二、路径阐释:党建引领城市社区治理的内涵与运行机制

1998年,《关于国务院机构改革方案的说明》中第一次引用“社会管理”这一概念,开启了由单位统治转向社会管理的新阶段。随后经过近20年的社会发展与变迁,在党的十八届三中全会上,“社会治理”第一次出现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,标志着党的治理理念随时代的发展而不断深化、完善。在总结历史经验、回应社会现实的基础上,党的十八届五中全会明确提出了“加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局”。党的十九大报告中将“打造共建共治共享的社会治理格局”放在突出位置。与之前的“全民共建共享”的社会治理格局相比,“共建共治共享”更加注重合作性、公共性,进一步丰富了社会治理的内涵。

(一)从社会管理到共建共治共享:新时代城市社区治理的格局导向

党的十九大以来,学者们致力于对共建共治共享进行理论建构与概念阐述,普遍认为“共建共治共享”旨在突出一核多元的主体、公共参与的过程以及共同享有的结果。[8]在分析归纳现有研究成果的基础上,本文认为共建共治共享三者各有侧重,又相互联系。

“共建”侧重强调治理主体的多元化、多中心化。主体永远是推动社会治理的关键性因素,只有调动政府、企业、社会组织、社区居民等主体广泛参与才能化解社区治理中单一主体面对复杂事物时的能力局限,并在此过程中有助于培育公共精神。因此,在社区治理过程中,共建为共治共享提供力量源泉和现实基础。

“共治”侧重强调治理过程的有效性与协作性。正如萨拉蒙(Salamon)在构建“新治理”理论时强调,治理有别于传统的统治在于多元主体的广泛协作关系。[9]“共治”可以理解为各主体在相对成熟有效的机制下通过民主协商、沟通以及合作的方式有效参与公共事务、解决矛盾纠纷。只有将多元主体有效组织,才能提高各主体参与的能动性,从而避免集体行动困境。因此,共治为共建共享提供有效载体和实现途径。

“共享”侧重强调治理结果的共享性与公平性。在我国,社会治理的根本目的在于增进全体人民的福祉,发展成果与治理成果由人民共享。同时共享也反过来激励着各主体持续参与、治理社区事务之中,只有充分共享,主体才能增加对社区的认同感和对社区事务的参与度,从而形成良性的社区治理循环。因此,“共享”为共建共治提供价值导向与激励动员。

(二)共建共治共享社区治理格局中党建引领的效用与价值

发挥党建引领的凝聚效用,推动社区共建。执政党的政治优势、组织优势和资源优势决定了其在社区治理中凝聚力量和价值的独特作用。只有执政党在社会治理中的政治权威才能够动员和整合各类社会力量,同时将各类社会主体的社会资源有效激活。此外,面对当前社会发展出现的利益多样化、复杂化的客观事实,需要强有力的政治力量整合各方利益、凝聚共识。因此,要发挥党委“总揽全局、协调各方”的政治优势,发挥党建引领的凝聚效用,吸纳多元主体参与基层社会治理,形成强大合力,推动社区共建。

发挥党建引领的带动效用,推动社区共治。党建引领的带动效用能够保证治理过程的有效性与协作性。党组织组织力的发挥能够有效组织多元主体在有效机制下积极有效的参与公共事务,通过沟通、协商、合作的方式有效参与公共事务、解决矛盾纠纷。只有将多元主体有效组织,才能提高各主体参与的能动性,从而避免集体行动困境。

发挥党建引领的服务效用,推动社区共享。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨,是共产党人的初心与使命。十九大报告强调以人民为中心以及共享发展的重要理念,提出要“坚持人民主体地位”“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。民生工作是社区工作的关键、是维护社区和谐有序的重要保证,对于社区而言,服务就是最大的治理。因此,社区治理最好的抓手就是发挥党组织的服务功能,让社区居民共享改革发展成果和社区治理成果,提高社区的凝聚力,提升社区居民的幸福感、满足感。

(三)共建共治共享格局下党建引领城市社区治理的实现路径

1.党建引领的凝聚效用:资源整合与平台建设。党组织在中国政治系统中处于“总揽全局、协调各方”的领导核心地位,基层党组织向上对接各级党政机关企事业单位,向下连接各类社会资源,能够通过党组织系统的组织优势和政治优势对资源进行有效整合,并激活起来发挥作用。由于党组织的社会理性和政治理性往往并不计较经济理性上的得失,这也能为消化社区主体间合作的组织成本提供坚强保障。

党建引领下凝聚效用的发挥还可以通过平台建设来实现。通过搭建社区多元互动平台,使多元主体能够通过各种媒介实现多层次、全覆盖的沟通,促进各主体之间的有效配合,增强凝聚力。同时社区党组织可以利用社区党建平台加大对社会组织的孵化、扶持和培养,或通过购买服务等方式为社区治理扩充第三方力量。

2.党建引领的带动效用:项目牵头与机制保障。党建项目是党建引领的重要抓手和主要载体,是党建引领社区共治具体而生动的体现。通过项目牵头,将党建项目与自治项目有机结合,提升自治项目的政治保障及方向引领。党组织可以最大限度地集中各类资源投入到具体治理项目中,用项目牵头带动社区内各主体间在共同的目标下参与互动,提升治理的针对性、有序性。同时,通过党建品牌助推社区治理品牌,利用党建项目的引领示范作用提升党建及社区治理的影响力,培养、增强居民自治的意识和能力,体现基层党组织对社区共治的示范引领。

机制保障是党建发挥引领带动作用的重要内容。通过党的制度建设引领社区治理机制更加完善,使社区治理在规范中有序运行,以制度化促进科学化和精细化。此外,机制能够保障各方在参与过程中维护自身合法权益,增强公平性,同时促进基层党建工作从“务虚”走向“务实”,推动基层党建从单向的“自上而下”向“上下结合”双向运行转变。只有在机制框架下,各主体才能通过沟通、协商、合作的方式有效参与公共事务、解决矛盾纠纷。

3.党建引领的服务效用:民生服务与民主保障。民生服务是党建引领服务效用的重要发挥方式。社区党组织发挥全心全意为社区居民服务的职能,党建服务中心和党群服务中心的目标就是“凝聚党心、服务群众”。社区党建的民生服务功能主要体现在制定符合社区居民意愿的民生政策,同时立足于社区建设开展党员教育,提高党员服务社区、服务群众的意识与能力,通过党员广泛调动群众参与社区治理的热情与积极性。社区党建可通过构建便民网络、建立暖心队伍、创新帮民方式以及实施惠民项目等着力改善民生,提升党建引领的服务效用。

民主保障既是实现共享的必要条件,也是共享内容的重要组成部分。城市社区治理应当以社区居民的自治为主,只有在社区党组织的政治保障下,社区居民才能真正有效行使民主自治权利。首先,要畅通民主渠道,尊重和维护社区居民的选举权、被选举权;其次,要广泛接受社区居民对社区党建和治理工作的批评与监督;最后,要通过民主协商的方式广泛问计于民,以此成为党组织决策和判断的重要参考,提高社区治理决策的公开性与科学性,增强社区治理的民主性,提升党建引领的服务效用,保证社区居民真正享有民主自治权利。

 

三、实证分析:绍兴市党建引领社区治理的探索与实践

绍兴市城市基层社会的发展变迁推动着党建工作的转型升级。改革开放前,绍兴市基层社会以“单位制+街居制”的管理模式为主,单位党建是这一时期的主要特征。自1986年民政部首次把社区概念引入政府工作后,绍兴市的社区党建工作正式起步,发展过程基本与全国保持一致。进入新世纪,绍兴市致力于打造共建共治共享的社区治理格局,对党建引领社区治理进行积极的探索与实践。

(一)党建“契约化”共建模式:资源整合与平台建设凝聚多元共建

从2008年起,绍兴市越都社区根据辖区内机关企事业单位拥有大量的党建、服务资源的现状,针对党建共建组织形态较为松散、实效不够明显等问题,按照“构建区域党建格局、提升社区服务水平”的要求,率先开展社区党建“契约化”共建载体。创新推出双向服务菜单,通过与各成员单位“谈约、签约、亮约、履约和评约”的“五约”流程,形成了“社区党委+X”(“社区党委+机关党组织、企业党组织、新社会组织党组织”)的互动服务模式,使单位制“小党建”逐步向区域化“大党建”转变。“契约化”治理的核心就是要将辖区内的机关、企事业单位、非营利组织和居民纳入社区治理的集体行动框架中来,让大家都来参与社区治理,改变过去治理中政府扮演“独角戏”的局面以及搭便车、逃避责任等不合作的机会主义行为,同时通过“五约”流程规范“契约化”共建,从而形成推动工作的良好氛围。(见图2)

针对想做但仅靠自身力量又无法解决的一些实际难题,社区借助“契约化”共建,动员辖区单位共同参与、协力解决,不仅拓宽了社区服务的覆盖面,使社区服务延伸到驻区各单位,也使社区内的组织、阵地、党员、人才、服务、信息等资源得到整合,资源互补性增强,利用效率大大提高。如针对仓桥直街商铺多、游客多、管理难的实际,通过与城市广场管理有限公司、历史保护办公室等共建单位开展“宣传氛围同营”“环境卫生联创”“沿街秩序共护”等工作,提升仓桥直街的洁净文明程度。社区“契约化”治理模式真正推动社区内外多元主体在“契约化”平台上实现资源共享、成本分摊和合作治理的局面。

(二)“五星达标、和美家园”创建工作:项目引领与机制保障带动社区共治

近年来,绍兴市按照“党建+民主、文明、和谐、美丽”五大项目分别设星,统筹建立“20有”达标标准和“20无”底线标准;在“五星达标”基础上,以社区为单位推动全区域统筹、各领域融合、“契约化”共建,评选“和美家园”社区。自2018年创建工作开始,力求通过3—5年的时间所有社区实现“五星达标”,每年评选10%左右的“和美家园”社区。创建过程中对全市社区实行统一考评、动态管理,对验收达到标准的,在社区项目建设、活动资金扶持等方面予以倾斜。截至2020年底,创建工作已基本结束,目前全市超过70%城市社区实现五星达标,所有街道实现整体提升,绍兴市社区面貌大为改观并正在探索健全长效治理机制。

这一创建工作的项目引领,使复杂、烦琐的城市社区治理工作条理化、细致化、简洁化,以争创活动带动社区基层党组织的战斗力、执行力以及对社区治理工作的协调力、把控力,使社区治理变成一张网、一股绳,多元主体在这一争创活动的带动及机制的保障下各司其职、良性互补,提升了社区治理的有效性,带动社区共治。

(三)“民情通”工作:民生服务与民主保障实现全民共享

2013年6月起,绍兴市围绕“沟通零距离、服务全方位、干部转作风、群众得实惠”的目标要求,认真总结嵊州市雅璜乡“民情日记”的相关经验,开始推行“民情通”工作。2014年根据省里“走街不漏户,户户见干部”和“联系不漏户,党群心贴心”等要求,对“民情通”工作进行深化完善,拓展了服务群众的渠道,提升了服务质量。

具体做法包括:建设大数据民情通信息平台。全市建立街道民情微群,群众“晒诉求、提问题、求帮助”,全市按照“一居一册、一户一档”的要求,分社区情况、每户情况建立民情电子档案。在此基础上,适时开展数据挖掘开发、分析研判和动态预警,方便老百姓办事。推进网下联系服务群众标准化建设。深化“网格化管理、组团式服务”工作,按照100—200户规模或自然村划分网格,明确每个网格的网格长和网格员,实现干部联系农(居)户全覆盖,推动干部面对面、点对点做群众工作。定期对民情进行分析研判。每周、每月、每季定期召开民情分析会,对群众诉求强烈或集中反映的民生热点、难点问题加强分析研判,找准对策。严格民意诉求及时办理。严格群众民意诉求的受理、办理步骤,落实督办责任和反馈意见收集,加强领导监督和群众监督,确保件件有着落、事事有回复。健全“民情通”考评机制,实行干部逆向考核制度,以群众为评价主体,以知晓率、满意率为主要考核指标,采取随机抽查的形式,对联系服务群众能力水平、工作作风、自身形象等方面作出评价。建立健全激励机制,每年开展“民情通”工作先进街道和“民情通”干部评选活动,以考核评选结果强化激励机制作用。

“民情通”工作是绍兴市创新基层社会治理、推进基层治理现代化的重要方式与举措。通过网上网下联系服务群众,绍兴市的群众工作更加常态化、制度化,畅通了基层群众利益诉求表达渠道,切实解决群众利益相关的头等大事与关键小事,提升居民对社区的认同感、满意度,真正实现了社区治理成果由全体人民共享。

 

四、结论与启示

第一,把党的领导与多元共建相结合,通过资源整合与平台建设形成“一核多元”的有效治理模式。加强社区基层党组织“统揽全局、协调各方”的领导作用,提升引领多元共建的能力与水平。一方面,将党建联席会议与社区协商议事机制融合,创新党建引领的方式方法;另一方面,充分发挥辖区内各主体的资源优势,利用 “外脑” 智慧,丰富“内在”治理方式。

第二,把党的政治优势转化为社区治理优势,通过项目牵头与机制保障强化过程引领。通过党建引领,充分发挥党建项目的载体功能,将党建项目与自治项目有机结合,以党建品牌助推社区治理品牌,利用党建项目的引领示范作用提升党建及社区治理的影响力。通过党的制度建设引领社区治理机制完善,为社区治理提供机制保障与项目带动,使多元主体在一定的框架和平台中通过对话、协商、交流等方式有序参与到社区治理之中。

第三,把党的宗旨与执政理念寓于社区治理中,通过民生服务与民主保障实现人民共享治理成果。民生服务是党建引领基层治理的重要方式,社区党组织发挥全心全意为社区居民服务的职能,制定符合社区居民意愿的民生政策。畅通民主渠道,广泛问计于民,增强社区治理的民主性,提升党建引领的服务效果,保证社区居民真正享有民主自治权利。立足社区建设开展党员教育,提高党员服务社区、服务群众的意识与能力,通过党员广泛调动群众参与社区治理的热情与积极性。

 

[注 释]

[1]曹海军.党建引领下的社区治理和服务创新[J].政治学研究,2018(1):95.

[2]叶敏.新时代党建引领社会治理格局的实现路径[J].湖南师范大学社会科学学报,2018(4):20.

[3]林尚立.社区党建:中国政治发展的新生长点[J].上海党史与党建,2001(3):10.

[4]黄建.城市社区治理体制的运行困境与创新之道——基于党建统合的分析视角[J].探索,2018(6):103.

[5]黄孟复.中国商会发展报告[M].北京: 社会科学文献出版社,2004:84.

[6]刘少杰.新形势下中国城市社区建设的边缘化问题[J].甘肃社会科学,2009(1):12.

[7]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京: 中国人民大学出版社,2012:131.

[8][9]夏锦文.共建共治共享的社会治理格局: 理论构建与实践探索[J]. 江苏社会科学,2018(3):54,58.

 

责任编辑:李冬叶