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创新投融资模式 推进新型城镇化研究(图)
发表日期:2017-5-25 【编辑录入:zx】 【信息来源:《中国领导科学》杂志 作者:谢文武】 阅读次数:12159
     [摘 要] 如何化解地方债务风险和解决新型城镇化的资金缺口等问题一直是新型城镇化发展中重要的一环。当前,各地在城镇化建设中也同样面临资金来源受限、基础设施建设需求增长、拆迁难度大成本高等矛盾。本文在总结新型城镇化建设的主要投融资模式和存在问题基础上,提出充分发挥社会资本的作用,在市县级层面打造分层高效的融资平台、混合所有制的投资平台,以及建立与中长期资本投融资模式匹配的保障体系等政策建议。
     [关键词] 新型城镇化;投融资模式;资金缺口
 
     2015年2月,国家发改委确定两个省和62个市镇作为综合试点,标志着新型城镇化建设工程开始了改革的探索。在这样的背景下,新型城镇化建设所需的资金融通需要更为顺畅的渠道。城镇建设的资金需求规模大、效率要求高,但是却遇到了渠道狭窄、模式单一和效率低下的瓶颈,尤其在金融服务的薄弱地带——新型化城镇项目中比较明显。
     近年来,学者们比较关注地方政府投融资的动力机制、模式创新和风险评估,但却较少从实践角度结合地方经济与社会发展的状况去剖析地方政府投融资的方向和领域问题。因此,以地市及更低一级层面的新型城镇投融资模式的创新与风险防范问题,值得深入研究和探讨。
 
     一、新型城镇化建设投融资体系存在的主要问题
     当前,仅仅依靠地方财政收入远远不能满足新型城镇化项目建设需要。随着国家对地方政府债务从严限制,县域及以下的融资平台已逐渐不能满足监管政策的要求。与此同时,以地融资、以财政投入支撑的城镇化建设模式难以为继。
     (一)尚未形成政府、企业合力投融资的体制机制。城镇建设属于中长期投资领域,政府行政主导会带来许多弊端,资本的逐利特性决定了不能单纯依靠市场主体开发。城镇建设中的投融资机制已经在逐步转型,开始从财政为主转向金融资本。但是,当前还存在很多障碍:首先,政府的角色定位问题。政府既是运营者,又是监管者,政府定位不清、投资职能需要重新审视。其次,投资主体的错位问题。城镇建设中的投融资方式比较单一,目前还是政府平台融资-投资-建设的传统模式为主,如何根据不同的投资目标,选择不同投资主体和投资模式还需要进一步明确。再次,政府与社会资本合作的平台、机制尚需完善。目前,政府与社会资本以项目带动开发的投融资方式,撬动资金量小、建设进度慢、功利性强、项目之间缺乏整合,投资效率和效益欠佳。
     (二)尚未形成融资能力强良性循环的投融资体系。首先,财政投入额度有限且政府负担过重。以杭州为例,“十二五”期间,仅五县(市)城乡统筹项目的累计投入在1500亿元以上,每个县市平均每年投入超过60亿元。其次,长期资产难以盘活。当前城镇建设中采用的投融资体制,相对比较封闭,而且有一定的垄断性,导致市场化的资本和产权交易存在障碍,在项目或者企业之间需要通过资产兼并、重组、收购和回购等方式解决融资困境的时候,无法有序进行股权转让和变现。再次,资金筹集与运用之间存在风险。目前缺乏与城镇化建设匹配的可持续中长期资本,造成融资平台往往将从银行借来的流动性资金投向固定资产“短贷长投”。投入融资主体和方式市场化程度不高,可持续力不强,并没有国有资本与社会资本、民营资本的联合投资模式。
     (三)尚未建立资本金补充现金流平衡的完善机制。一是受国家对地方政府债务清理严控影响。自2009年底以来,国家已出台一系列文件,对地方政府的债务进行多项约束,如国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)规定在清理时期内对政府性融资平台只收不贷。二是投融资平台照搬传统城市建设中的融资平台。如城镇对照市一级,建立相应的城投公司、资产经营公司、开发公司、交投公司等,这类平台数量虽多,但规模较小,资产虽然金额巨大,但流动性较低,且主要依靠返还的土地出让金或财政补贴作为未来收益,还未达到构建核心业务和多元化融资渠道,形成投资收益良性循环的阶段。三是融资成本高,还贷压力大。这类小平台向银行融资时,银行鉴于其资产规模、未来现金流及政策限制等,一般在基准利率上浮15%-20%基础上,还要搭配各种担保费用、保证金、存贷挂钩及理财产品等,年利率要达到百分之十几以上。四是从内部限制来看,这类平台市级财政与县(市)级财政权限不一,财税政策受限;平台的行政管理和资产管理合为一体,管理不清受限;关联产业的国有资产总量不大,资产规模受限。
 
     二、破解地方新型城镇化融资难题的对策
     从地方推动新型城镇化建设的投融资角度看,以上问题的深层次原因是缺少有效的、可持续的中长期资本供给平台与机制。因此,急需构建一种新型的融资平台,通过财政资金的市场化投入,充分发挥社会资本的作用,在市县级层面打造分层高效的融资平台、混合所有制的投资平台和相匹配的保障体制,从而构建多功能的投融资平台体系。
     (一)建构市县两层架构金融主导型投融资体系
     为解决传统融资平台存在的问题,可以由市政府统筹规划,设立两层架构的新型政府投融资体系。在市级层面成立市政府直属,专门针对全市新型城镇化建设的大平台公司,由大平台与社会资本对接,同时在县级甚至更低层面设立针对具体项目的次级平台公司。通过以资本为纽带,形成市、县政府与社会资本各尽所能、优势互补、利益共享、风险共担的合作机制。市级政府组建大平台公司,主要发挥资本运作功能,即融资、注资、引资、资本管理等功能,县级政府主要发挥规划、地方固定资产注入等功能,社会资本发挥注资、招商、项目管理与建设等功能(如图1所示)。
 
图1 两层融资平台投融资体系
 
     (二)组建市级大平台公司进行大融资
     1.借鉴新加坡淡马锡、中国中投模式组建地市级大平台“资产管理投资公司”。新加坡淡马锡公司在政府资产管理方面是一个较好的典型,尤其是在运营模式上,很好地将政府的目标与商业利益进行平衡,既保证了政府利益,不违背政府的一些基本原则,又尽可能地按照商业规则实现商业利益。组建市级大平台“资产管理投资公司”,通过资本运作加快新型城镇化建设。一是资产划拨。重新整合现有市属国资公司和国有资产,在账面上纳入市级大平台公司资产,但不干涉原有国资平台经营与运作,目的在于搭建扩充形成市级平台公司较大资产规模,为下一步资本运作提供条件。二是职能定位。主要应具备五大职能:政府投资导向职能、资产经营职能、筹措资金职能、财政减负职能、股权管理职能。建立起多元化投资、专业化运作和系统化管理的市场化发展模式。三是发展定位。按照“专注资本金投资”的方向,市级大平台公司着力资源统筹,系统谋划通过资本运作模式,获取资金以支持全市新型城镇建设。
     2.整合融资渠道构建以中长期资本为主的投融资方式。通过市级大平台本身运作,利用整体资本规模优势、市场化方式补充国有企业资本金,充分利用各类融资渠道,解决新型城镇化建设中的资金问题。一是股权融资。包括上市融资、股权合作、股权信托等。市级大平台公司以大规模国有资本和新型城镇项目为依托,吸引战略投资者、社会资本,形成多元化的资本结合模式,建立企业长效的利益共享和风险分担机制。二是债券融资。包括银行贷款、公募、非公募市场债券融资。通过该产业基金的运作,既有利于支持地方基础设施建设获得宝贵资金,也降低政府开发建设的综合融资成本。三是夹层投资融资。这种模式结合了优先债务与股本融资的特点,是一种无担保的长期债务,但是这一工具承诺投资者对融资方权益的认购权利。四是项目融资。特许经营(BOT/BT)是对于部分大型的营利性基础设施项目,如电厂、高速公路、污水处理厂等。
     (三)组建混合所有制次级开发平台开启大投资建设模式
     1.组建混合所有制新型城镇开发建设公司。一是多元主体参股。市级大平台公司主导出资成立次级平台公司,吸引外来民资为合作对象,并邀请国开金融等金融控股集团采取控股或参股方式加入。县市城镇以自来水厂、管网、路桥、污水处理等固定资产,也可以土地,或水、电、气、热厂站和能源、公交项目等公共资源等入股。二是规范民资引入。在次级平台公司建设中,以运作商业地产项目经验的大型房地产集团或其他国有/民营投资公司为主要入股方,把新型城镇建设纳入市场化、企业化、规范化的良性运作循环中。三是多种资源组合。次级平台公司可对现有城镇开发建设公司进行并购重组,构建多方资源参与的次级平台公司。统筹城镇建设的公益性、准公益性、盈利性项目,整体运作新型城镇项目。
     2.次级平台公司市场化运营。次级平台公司运作借鉴城市开发区建设经验,以收益多元化为核心,采用土地增值、产业发展、特许经营等方式实现新型城镇经济建设与民生建设相统一,公共投资与非公共投资相协调。通过传统供水供气、交通路桥、绿化污水等贴近民生基础设施建设,改善投资环境、居住环境;以次级平台公司为主导进行园区开发和招商引资,结合政府部门招商与社会资本产业招商的优势,在新型城镇产业园区布局符合资源禀赋的产业链;在充分控制风险的基础上,充分运用结构化、证券化创新手段,提升新型城镇长期资产的流动性,打造面向企业长期资产的财富管理体系。
     3.次级平台的投资回报机制。次级平台的经营运作模式主要通过水电气特许经营、营利性项目市场化运作、公共设施财政补贴、土地储备平衡等多种经营手段相结合,同时在符合条件的情况下,给予相关项目的税收优惠,建立起一个风险和收益对称的市场化机制,即把原来由政府承建的项目市场化,通过混合所有制,为政府和民营投资人创造一个在合理风险下,通过优化公司化经营、降低管理运营成本能基本实现合理回报的空间。经过3-5年期的投入建设,预计5年期后开始产生回报,10年期内建设取得初步成效,次级平台公司在收获投资和合理回报后,逐步退出的市场化机制。
     (四)建立与中长期资本投融资模式匹配的大保障体系
     一是完善政府扶持体系。把直接扶持变为间接扶持。由以往市财政直接以项目支持的方式提供新型城镇建设的资金扶持方式转变为通过市级大平台公司、注重次级平台公司,或向次级平台公司购买服务的方式,转化为间接扶持。通过市级平台公司的统筹规范,把部分项目如保障房建设等打包运作,再分包给各次级平台公司,化零为整、再化整为零。二是形成定位明晰的政企合作共赢体系。政府主要功能是做好规划,市场主要提供公平、公正的交易场所,所以要对市场进行精确定位。在新型城镇化建设的项目推动中,将具有商业价值的城镇化建设项目特许交于次级平台公司开发运作。三是形成保障中长期投融资的管理保障体系。构建投资管理、市场监管、风险防范与责任分担机制。四是形成合理的项目保障体系。充分引入人大、第三方约束机制,做好事后评价。对于市场化主导的投资项目要放松管制,减少干预。
 
     [参考文献]
     [1]胡海峰、陈世金:《创新融资模式化解新型城镇化融资困境》,《经济学动态》,2014年第7期。
     [2]鲍昀、胡佳男:《地方政府融资平台风险应对——以中部某省为例》,《求实》,2013年第S1期。
     [3]刘煜辉:《高度关注地方投融资平台的“宏观风险”》,《中国金融》,2010年第5期。
     [4]王元京:《城镇基础设施和公共服务设施投融资模式研究》,《财经问题研究》,2013年第4期。
     [5]孙慧、陈杨杨、范志清:《从国际经验看我国地方政府融资平台发展创新》,《国际经济合作》,2010年第10期、
     [6]贾康、孙洁:《公私合作伙伴机制:新型城镇化投融资的模式创新》,《中共中央党校学报》,2014年第1期。
     [7]刘骅、卢亚娟:《转型期地方政府投融资平台债务风险分析与评价》,《财贸经济》,2016年第5期。
     [8]陈晓萍、李虹含:《地方政府融资平台债务风险的成因研究》,《统计与决策》,2016年第11期。
     [9]何泽军、毛会敏:《新型城镇化建设投融资模式创新研究——基于文献综述角度》,《湖北经济学院学报》,2016年第5期。
 
     (本文作者:浙江大学城市学院副教授)
 
     责任编辑:李冬叶
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