首  页  |  要闻信息  |  要论特稿  |  国外参考  |  理论研讨  |  问题聚焦  |  课题调研  |  战略思维  |  对策研究  |  专家论坛  |  谈经说道
创新中国  |  政府形象  |  区域访谈  |  从政交流  |  从政镜鉴  |  领导读书  |  案例警示  |  干部教育  |  学术动态  |  信息快讯  |  网络建设
一带一路  |  企业党建  |  创新实践  |  观点综述  |  新论荟萃  |  学者风采  |  以史为鉴  |  名家书画  |  图片集锦  |  电子杂志  |  会情会务
                                 
   当前位置:首页 >> 案例警示
吕 贤:透视美国外资安全审查制度
发表日期:2018-6-1 【编辑录入:zx】 【信息来源:《中国领导科学》杂志 作者:吕 贤】 阅读次数:12420

     [摘 要] 美国是世界上最早建立外资安全审查制度的国家,并已形成一整套相对完善的法规、标准和程序。通过对美国外资安全审查制度历史变迁的梳理和审查动因的解析,笔者建议中国应当在深入分析并借鉴美国外资安全审查制度经验的基础上,从更新国家安全观念、提升自身经济影响力、改善投资策略等方面着手,捍卫中国投资者的合法权益。
     [关键词] 外资安全审查;国家利益;贸易保护主义;意识形态
     [中图分类号] F830.51 [文献标识码] A [文章编号] 2095―7270(2018)02―0125―04

     加入世贸组织以来,中国企业在全球范围内进行资本输出,主动参与经济全球化竞争。据统计,2016年中国对美直接投资达到460亿美元,是2015年的2倍。2000年迄今,中国在美投资累计达到1090亿美元,地域覆盖美国47个州。[1]研究发现,除文化、管理方式差异外,美国外资安全审查已经成为影响中国企业投资成败的主要障碍。美国外国投资委员会(简称CFIUS)年报统计,2007—2014年CFIUS对中国企业并购的审查由3件激增至24件,年均增长率87.5%。2013年、2014年和2015年中国受审查数量分别占到CFIUS当年审查总量的21.7%、16.3%和20.3%,审查比重连续三年位居第一。[2]2005年中海油收购优尼科案和2013年“三一重工诉奥巴马案”的发生,使得美国外资安全审查问题开始在中国国内受到广泛关注。


     一、美国外资安全审查制度的由来
     美国一直是传统自由贸易的受益者。通过贸易与投资自由化,美国跨国公司获取了巨额利润。20世纪70年代末,欧
佩克国家、日本和西欧等国积累的巨额美元资本通过企业并购进入美国市场,为防止外资垄断美国经济和高新技术外溢,美国开始构建外资并购安全审查制度。
     追根溯源,战时的国家安全利益催生了美国外资安全审查制度的早期实践。一战期间,美国怀疑德国企业在美国投
资有非经济因素的企图,对国家安全存在潜在威胁,1917年颁布《与敌国贸易法》。该法第5条授权总统“必要时可以对任何涉及国家安全的交易行为进行调查,并有权采取管制、阻止等措施”。[3]一战后,美国采取产业部门专门立法的方式,限制外资进入部分特殊产业。1920年颁布《海运法》和《破产土地租赁法》。前者规定“外资不得进入美国海运领域、商事海运领域限制外国船舶注册”,后者规定“美国土地矿产仅向美国公民及有意愿成为美国公民的人开放,并限制外资进入煤炭、铃酸盐等资源行业,除非美国企业享有对等待遇”。此后1926年《商业航空法》和《航空公司法》,限制“外资进入美国航空领域”;1934年《通信法》,限制“外资进入美国广播领域”;1940年《投资公司法》,规定“在美国从事商务的投资公司均需在美国证券交易委员会登记”;1950年颁布《国防产品法》,美国开始强化国防安全层面的外资安全审查力度。[4]
     CFIUS和《埃克森—弗洛里奥修正案》标志着美国外资并购安全审查本位制的确立。CFIUS是1975年根据福特总统
行政令建立的跨部门委员会,是外资安全审查的核心机构,由财政部长领衔。《埃克森—弗洛里奥修正案》出台之前,CFIUS职权有限,仅作为一个政策咨询和信息收集机构而存在。1985年《广场协议》签订后,日本掀起“投资美国”的热潮。1985年—1989年间,日本最大的20宗海外收购中,17件发生在美国,并购美国高新技术企业超过200家。[5] “仙童半导体”案和“固特异橡胶”案最终刺激美国国会修改《国防产品法》以控制外资并购风险。

     1988年作为《1950国防产品法》第721条修正案—《埃克森—弗洛里奥修正案》诞生。新法案授予总统“基于国家安全考虑,限制或暂停外资并购交易的权力”,里根总统将这项新权力授予CFIUS负责执行。这一修正案确立外资并购安全审查本位制后,CFIUS审查的案例并不多。但在1992年CFIUS审查法国汤姆逊-CSV公司与凯雷集团联合并购美国钢铁公司LTV的导弹及航空部门案中,CFIUS指责“汤姆逊-CSV公司具有法国政府背景,而且此次收购涉及导弹工业关键技术转移,收购成功将会对美国国家安全产生潜在威胁。”[6]该案直接刺激美国于1993年出台《伯德修正案》。新法案强调增强对“外国政府控制”或“代表外国政府”的企业收购美国资产的安全审查力度。[7]

     与之前的法律相比,《伯德修正案》把监管和审查重点转向具有外国政府背景的投资者,将“外国政府控制的并购”与“外国私人投资者并购”进行区别监管,增加了主权财富基金和国有企业为主要投资主体的国家赴美投资的政治风险。
     《美国外资与国家安全法》明晰审查原则、标准、范围及程序,表明美国外资安全审查制度走向成熟。“911事件
”后,美国进一步加强对国有公司、关键技术、重要基础设施及能源产业收购的监管和审查力度,而港口、电信等基础设施及石油产业更是成为外资并购的敏感行业。[8]2006年迪拜港口世界公司并购英国伦敦半岛东方航运公司案经CFIUS审查批准后,美国部分议员以“港口属于美国重要基础设施,将上述港口交给阿拉伯政府所属的企业经营,将会潜在危胁美国国家安全和同盟关系”为由要求启动重审。[9]为回应争议,2007年美国颁布《外国投资与国家安全法》(简称FINSA),次年又出台实施细则《外国人合并、收购和接管规定》,进一步细化了美国外资国家安全审查的原则、范围、标准和程序。显而易见,FINSA及其细则拓展了国家安全在政治、经济和国防等领域的含义,明确了参与审查的政府机构及其职责,在立法上赋予CFIUS审查外资并购案件并作出决定的权力,标志着美国外资安全审查制度走向成熟。


     二、美国外资安全审查的动因解析
     伴随外国投资的快速增长,美国朝野对外国投资态度日趋复杂:一方面,外国投资对于促进美国经济增长、增加政
府税收和维持高就业率意义重大;另一方面,外资并购美国优质资产造成高新技术转移、民族品牌消亡和高端制造业流失,孕育着潜在的战略和经济安全风险。因此,美国经贸政策始终充持“经济民族主义”色彩,秉承本国国家利益至上的保护主义立场。

     第一,外资安全审查体现美国国家利益至上的原则。国家利益至上是美国内外政策的根本出发点,无论倡导“自由贸易”还是 “经济保护主义”,其初衷莫不如此。作为现有国际体系的主导国家,维护霸权地位不动摇是美国国家利益最直接的体现。历史上,日本和欧盟都曾试图在贸易和投资领域挑战美国经济霸权,但都在美国政治经济“核弹”的攻击下而失败。新世纪,中国与新兴市场群体性崛起是影响国际体系变迁最重要的因素,而“走出去”战略恰恰是中国崛起大战略的重要组成部分。“走出去”有利于中国企业参与全球资源配置、提高技术水平,推动产业链提升,促进中国综合国力和国际影响力的增强。对中国崛起的疑虑、中美实力对比变化和对自身安全的高度关切始终影响美国重大经贸政策的制定,是美国对包括中国在内的外国投资频繁启动国家安全审查的主要原因。
     第二,外资安全审查充当美国贸易与投资保护主义的工具。美国外资安全审查是美国奉行贸易与投资保护主义的重
要工具。作为一种隐形的投资壁垒,外资安全审查制度的建立既是国内投资保护的初衷,也是对外资“控制美国”忧虑的结果。2008年金融危机后,奥巴马政府一方面提倡“优先购买美国货”,另一方面提出“国家出口倡议”,推动美国出口倍增。特朗普上台后,进一步提出“美国优先”,经济政策更趋于经济民族主义。上述政策的推进,必然给外国企业登陆美国带来更多的保护主义风险。2012年10月“三一重工诉奥巴马案”中,涉案的Butter Creek区域第三国拥有同样的发电设备,其他国家的投资者并未遭遇CFIUS的安全审查。 对此,部分学者将这种因投资主体差异所造成的审查结论差异归结为外资安全审查的“政治内核”所决定。但考虑到中美在国际风电市场的激烈竞争,此举仍透漏出强烈的经济保护主义企图。
     第三,外资安全审查带有意识形态领域的歧视。理论上,美国外资安全审查对象是“投资项目”,而非“投资者本
身”。但实践中,投资者的背景,尤其是国籍、企业所有权归属与股权构成、与母国政府的关系,甚至高层管理人员的背景等都是重要审查因素。CFIUS的审查历史表明,投资发生在美英这样的同盟国家之间、美中这样的大国竞争对手之间或美朝这样的敌对关系国家之间,引发的安全关注与担忧完全不同。[11]2006年迪拜港口并购案中,美国国会以“来自阿拉伯国家的投资收购美国港口会威胁美国安全”为由进行阻止。2011年围绕中国华为在美投资活动,众议院情报委员会调查后认为“华为公司内部设立中国共产党党组、且不愿解释公司与中国共产党的关系违反了美国国内法,而且华为总裁任正非的军队服役经历也对美国国家安全存在潜在威胁。”[12]以上案例均体现出美国外资安全审查存在浓厚的意识形态歧视色彩。


     三、启示
     综上所述,美国外资安全审查的实质在于通过拒绝、阻止或延滞外国并购美国资源和技术,捍卫美国的军事、经济
和技术霸权。笔者认为,中国应该在深入分析并借鉴美国外资安全审查经验的基础上,从更新国家安全观念、提升自身经济影响力和改善投资策略三个方面着手,捍卫中国投资者的合法权益。
首先,深化对国家安全内涵与外延的理解。当前在国际投资领域,中国兼具资本输入大国和资本输出大国身份,有
必要以发展的眼光审视国家安全,拓展国家安全内涵和外延的理解。实践中,中国仅从“国防安全、国家经济稳定运行、社会基本生活秩序及对涉及国家安全关键技术的研发能力的影响”四个方面定位投资领域的“国家安全”概念。[13]与FINSA所列举的“国家安全”的11项参考因素相比,中国对“国家安全”内涵和外延的理解范围过于狭窄、措辞笼统宽泛,实践难于操作,且易引发投资纠纷。为此,中国需要更新国家安全观念,从观念层面做好顶层规划。
     其次,提升经济自主性,增强对美经济影响力。鉴于过往中国企业创造力弱、缺乏核心技术和自有民族品牌,伴随
出口导向型经济发展模式,逐渐形成了对美国和西方的技术、品牌和市场依赖。“打铁还需自身硬”,中国必须致力于推动自主知识产权的科研和转化,培育一大批像华为、联想、腾讯和阿里巴巴等富有创造力的民族企业,引领中国产业向全球价值链高端迈进,进而提高经济核心竞争力。只有更多具有竞争优势、甚至垄断优势的中国高科技企业参与全球投资与并购,才能有效影响美国的外资政策,进而规避美国外资安全审查壁垒。
     最后,改善对美投资策略,推动中美BIT谈判。为有效应对CFIUS审查,一方面中国国有企业除应继续坚持股份制
和市场化改革外,投资者还应做好前期调研。不但要准确掌握并购项目是否涉及美国关键产业和技术、是否参与政府采购及地理位置是否毗邻敏感区域等,而且要深入研究并购项目所在州的外资政策、并购企业与政府及议员的关系,历史并购记录等,制定科学合理的并购计划。另一方面,特朗普认为,对制造业和基础设施的投资有助于重振制造业、创造就业岗位、改善美国基础设施水平。而中国也是美国所确定的“选择美国”十大投资来源地之一。鉴于美国产业格局现状,中国应把握特朗普“再工业化”和提高货物贸易竞争力仍需时间和过程的机遇,以推进中美BIT谈判为契机,积极促进中国企业参与美国基础设施改造,这也是规避CFIUS审查的有效措施。

     [注 释]
     [1]Rhodium Group. Chinese Investment in the United States; Recent Trends and the Policy Agenda
[EB/OL].(2016-12-09). https://rhg.com/research/chinese-investment-in-the-united-states-recent-trends-and-the-policy-agenda.
     [2]CFIUS. Annual Report To Congress 2015[R].
     [3]郑雅芳.美国外资并购安全审查制度研究[M].中国政法大学出版社,2015:16.
     [4]郑雅芳.美国外资并购安全审查制度研究[M].中国政法大学出版社,2015:16-19.
     [5]蓝发钦.日本大失败——上世纪80年代海外大收购惨痛教训的深刻启示[EB/OL].
http://www.jfdaily.com/news/detail?id=54446.
     [6]鲁 林.美国对外来投资国家安全审查制度述评[J].现代国际关系,2013(09):20-24.
     [7] National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1994.
[EB/OL].https://www.law.cornell.edu/topn/national_defense_authorization_act_for_fiscal_year_1994.
[8]Cooke J. Finding the Right Balance for Sovereign Wealth Fund Regulation: Open Investment vs.
National Security[J]. Colum.bus.l.rev, 2009.
     [9]美国政府恳请国会通过迪拜港口收购案[EB/OL],
http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20060223/02412365001.shtml.
[10]Chinese’s rise in global M&A: Here to stay, Rhodium Group Report, http://rhg.com/wp-
content/uploads/2017/11/RHG_FDI-and-Trump Nov2017.pdf.
     [11]王东光. 国家安全审查:政治法律化与法律政治化[J]. 中外法学, 2016, 28(5):1289-1313.
     [12]Rogers M, Ruppersberger D. INVESTIGATIVE REPORT ON THE U.S. NATIONAL SECURITY ISSUES POSED
BY CHINESE TELECOMMUNICATIONS COMPANIES HUAWEI AND ZTE[J]. Journal of Current Issues in Media & Telecommunications, 2012:11-34.
     [13]关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知[EB/OL].(2011-02-12).
http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/12/content_1802467.htm.
    

     责任编辑:江生亮

上一篇:中央纪委公开曝光八起违反中央八项规定精神
下一篇:织密国企自我监督网
 热点文章
· 中国共产党第十九次全国代表大会在京开幕 习
· 2016贪污腐败案例 官员贪污受贿典型案例
· 《中国领导网》简介
· 中国领导科学研究会简介
· 《中国领导科学》杂志广告刊例
· 关于召开“学习贯彻党的十八届四中全会精神,
· 《中国领导网》广告刊例
· 关于召开“学习贯彻党的十八届五中全会精神,
· 《中国领导科学》杂志简介
· “学习贯彻党的十八届五中全会精神,引领新常
 热门图片
中国共产党第十九次全
习近平会见新加坡总统
谢飞作品集1
谢飞作品集4
习近平同沙特阿拉伯国
赵军作品集1
中央党校网 | 人民网 | 新华网 | 中国网 | 光明网 | 中国日报网 | 求是理论网 | 中央文献研究室网 | 中国新闻网 | 中国广播网 | 国际在线 | 中国经济网 | 中国社会科学网 | 中国军网 | 中国日报网 | 中国青年网 | 党建网 | 国家风尚网 | 国务院新闻办 | 中央机构编制委员会办公室 | 中共中央统战部 | 监察部 | 国家预防腐败局 | 最高人民检察院 | 最高人民法院 | 全国人民代表大会 | 中共中央对外联络部 | 中直党建网 | 紫光阁 | 发展改革委 | 教育部 | 新闻出版总署
中国领导网  通信地址:北京市海淀区大有庄100号 中央党校中国领导科学研究会 邮编:100091
网站邮箱:zgldw@sina.cn 
主任邮箱:13371654321@qq.com 
网站电话:010-62809114  京ICP证11019828号  京公网安备110108006520号
中国领导网版权所有,任何单位和个人不得以任何形式、全部或部分复制、镜像本网站内容  建议使用1024×768分辨率